Kansainvälinen terveyshätätilajulistus on Maailman terveysjärjestön hälytysjärjestelmä, joka velvoittaa jäsenvaltiot yhteistyöhön terveyskriisien edessä. Hätätilajulistusprosessi esitetään usein neutraalina tieteellisenä punnintana, mutta julistusten ytimessä on jännite poliittisten ja asiantuntijatietoon pohjaavien intressien välillä.

24 tunnin kutsuhuuto

Kansainvälisen terveyshätätilan julistus (public health emergency of international concern, PHEIC) on Maailman terveysjärjestön (WHO) hälytysjärjestelmä. Julistuksen tarkoituksena on varoittaa maailmaa uudesta tai leviävästä terveyshätätilanteesta, joka voi haitata kansainvälistä matkustamista ja kauppaa, ja johon saatetaan tarvita kansainvälisesti koordinoituja toimenpiteitä.

Kansainvälisen terveyshätätilan julistusta on luonnehdittu pandemiaa edeltäväksi hälytysjärjestelmäksi. Se on eräänlainen kutsuhuuto, johon WHO:n jäsenvaltioiden on vastattava 24 tunnin sisällä. Mahdollisia PHEIC-tapahtumia voivat raportoida jäsenvaltioiden lisäksi myös ei-valtiolliset toimijat. WHO:n jäsenvaltioiden on raportoitava hätätilasta, mikäli vastaus kahteen seuraavasta neljästä kriteeristä on myönteinen:

(1) Onko tapahtuman vaikutus julkiselle terveydelle vakava?
(2) Onko tapahtuma epätavallinen tai odottamaton?
(3) Onko olemassa huomattava riski kansainväliselle leviämiselle?
(4) Onko olemassa huomattava riski kansainvälisen kaupan tai matkustamisen rajoitteille?

Kansainvälisen terveyshätätilan julistamisesta säädetään kansainvälisessä terveyssäännöstössä (International Health Regulations, IHR), jonka kulmakivi terveyshätätilan julistus on. Vaikka terveyssäännöstö on kansainväliseen lakiin perustuva ja WHO:n 194 jäsenmaata koskeva instrumentti, ei se kuitenkaan pakota valtioita toimintaan vaan on pikemminkin pehmeän vallan muoto. Näin ollen WHO:n ja sen terveyshätätilajulistusten voima perustuu lopulta valtioiden haluun ja kykyyn noudattaa yhteisiä sääntöjä.

Julistaa vai olla julistamatta?

Vuonna 2005 uudistetun kansainvälisen terveyssäännöstön myötä WHO:lle myönnettiin valta julistaa kansainvälisiä terveyshätätiloja, mikä mahdollistaa joukon hätätoimia kansainvälisen oikeuden nojalla. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi maakohtaisia suosituksia karanteeneista, matkustusrajoitteista ja rokotuskampanjoista. Lisäksi julistuksen on tarkoitus vauhdittaa kansainvälisten resurssien – kuten rahoituksen, lääkkeiden ja lääkintähenkilöstön – mobilisointia. 

Tähän mennessä terveyshätätiloja on julistettu yhteensä kuudesta taudista: vuonna 2009 H1N1:stä (eli sikainfluenssasta), vuonna 2014 polioviruksesta sekä Ebolasta, vuonna 2016 Zika-viruksesta, vuonna 2019 uudestaan Ebolasta, vuonna 2020 COVID-19:sta ja vuonna 2022 m-rokosta (ent. apinarokko). Vaikka tähänastiset terveyshätätilajulistukset ovat koskeneet tartuntatauteja, voisivat ne koskea myös esimerkiksi kemiallisten aineiden tai radioaktiivisten materiaalien aikaansaamia tapahtumia.

On olemassa myös paljon valtioiden rajat ylittäneitä tauteja, joita ei ole julistettu kansainväliseksi terveyshätätilaksi. Yleensä näissä tapauksissa vaakakupissa on painanut taudin kansainvälinen leviämispotentiaali sekä mahdollinen haitta kansainväliselle kaupalle. Esimerkiksi tuhkarokon kohdalla julistusta ei ole tehty pitkälti sen takia, että taudin vaikutuksia kansainväliselle kaupalle tai matkustukselle ei olla nähty merkittävänä. Lisäksi tautiin on olemassa vakiintunut ja tehokas rokote.

Samoin esimerkiksi HIV/AIDSin tapauksessa voitaisiin kysyä, miksi kansainvälistä terveyshätätilajulistusta ei ole tehty. Syinä tähän on nähty tautihuippujen ajoittuminen aikaan ennen kansainvälisen terveyssäännöstön päivitystä, taudille ominainen viive tartunnan ja kuoleman välillä, taudin pahimpien seurausten sijoittuminen pitkälti kehittyviin maihin sekä taudin leviäminen pääasiassa sukupuoliyhteyden tai verituotteiden kautta. Kaiken kaikkiaan edellä mainittuja tauteja ei siis ole julistettu terveyshätätiloiksi, sillä niiden kansainvälistä leviämispotentiaalia tai taloudellisia vaikutuksia ei ole nähty tarpeeksi suurina. 

Kritiikin monet kasvot: mainehaitta, lyömäase ja salamyhkäisyys

PHEIC-julistuksen vahvuutena voidaan pitää sen nopeutta. Parhaimmillaan julistus vauhdittaa kansainvälistä koordinaatiota, mobilisoi huomiota, resursseja ja rahoitusta sekä edistää nopeampaa lääketuotantoa, kuten rokotteiden kehittämistä.

Toisaalta kansainvälisen terveyshätätilan julistukset sekä julistusta edeltävä prosessi ovat saaneet osakseen paljon kritiikkiä. Ensinnäkin terveyshätätilojen julistamisen voidaan ajatella olevan epäedullista jäsenvaltioille häiriintyneen kaupan ja matkustuksen myötä. Lisäksi vaakakupissa painaa WHO:n oma maine. Järjestölle on tärkeää, että julistus on oikea-aikainen ja paikkansapitävä, eikä aiheuta liian suurta haittaa järjestön jäsenvaltioille.

Hätätilajulistukset nähdäänkin joskus rangaistuksena tiettyjä maita kohtaan, ja WHO saattaa usein punnita julistusta myös siltä kantilta, miten ”vastaanottavat valtiot” suhtautuvat asiaan. Tämä näkyi esimerkiksi koronapandemian aikaan WHO:n ja Kiinan välisissä suhteissa siinä kuinka järjestö pyrki diplomaattisuuteen suhteessa Kiinan jakamaan tietoon ja toiminnan nopeuteen. WHO muun muassa vältti Kiinan toiminnan suoraa kritisointia ja pitäytyi raporteissaan neutraalissa kielenkäytössä. Kun kansainvälisten terveyssääntöjen mukaan valtioiden on ilmoitettava terveyshavainnoista WHO:lle ajoissa, koronatilanne herätti huomattavaa huoltal siitä, että Kiina ei ole avoimesti jakanut tietoa WHO:lle COVID-19:n aikajanasta ja laajuudesta.    

Lisäksi terveyshätätilajulistuksen päätöksestä kuultavaa hätätilakomiteaa (The IHR Emergency Committee, EC) on kritisoitu sen läpinäkyvyyden puutteesta. Esimerkiksi se, kuka saa äänestää ja millainen äänten enemmistö tarvitaan, on epäselvää. Tiedossa on, että komitean jäsenet valitaan maantieteellisen ja sukupuolten tasa-arvoon, sekä asiantuntijuuteen perustuen. Lopulta WHO:n pääjohtaja tekee julistuksen komitean mietintöjen pohjalta. Komitea ei kuitenkaan julkaise pöytäkirjojaan avoimesti. Sen sijaan vain “lyhyt lausunto” julkaistaan ennen mahdollista pääjohtajan tekemää julistusta.

Pois–päälle-kytkimestä asteikkomalliin?

Kansainvälistä terveyshätätilaa on kritisoitu sen binäärisyydestä ja mustavalkoisuudesta; joko hätätila julistetaan tai jätetään julistamatta, eikä välimaastoa näiden kahden vaihtoehdon välillä ole.

Vaihtoehtona nykyiselle pois–päälle-kytkimelle on ehdotettu esimerkiksi, että WHO kehittäisi asteikkomallin terveyshätätilojen ja -uhkien mittaamiseen. Inspiraationa ehdotukselle toimii maanjäristysten mittaamiseen tarkoitetun Richterin yhdeksän kohdan asteikkomalli. Tällaisessa skaalassa olisi hyvä huomioida ainakin tartuntatapa, kansainvälisen leviämisen riski sekä epävarmuuden taso, elimitä tapahtumasta tiedetään etukäteen.

Toisaalta vastaavanlainen ajatus kolmiportaisesta liikennevalomallista on saanut osakseen myös kritiikkiä siitä, kuinka se ei poista laajempia ongelmia kansainvälisten terveyshätätilajulistusten ytimessä. Julistuksen poliittiset ongelmat – kuten se että valtiot eivät noudata WHO:n suosituksia tai että rahoitus terveyskriiseihin varautumiseen ja vastaamiseen on vähäistä kansallisesti ja kansainvälisesti – eivät poistu mitta-asteikkoa muuttamalla.

Tieteen ja politiikan ristipaine

WHO asemoi itsensä tekniseksi ja tieteelliseksi asiantuntijaksi ja kehystää kansainväliset terveyshätätilajulistukset tässä mielessä myös neutraaleiksi teknokraattisiksi julistuksiksi. Teknokraattisuudella viitataan tässä hallintatapaan, jossa tieteellisen ja teknisen osaamisen perusteella valitut asiantuntijat käyttävät merkittävää valtaa. Tutkijat ovat kuitenkin alleviivanneet julistusten poliittisia ulottuvuuksia ja kuinka hätätilajulistuksiin vaikuttavat todellisuudessa myös terveyssäännöstön ulkopuoliset tekijät.

Kansainväliseen terveyssäännöstöön pohjaavat hätätilajulistukset rakentavat ja vahvistavat tietynlaista maailmankuvaa eivätkä näin ollen ole arvoista vapaita instrumentteja. Globaalia terveyttä ei tulisikaan epäpolitisoida ja kansainvälisen terveyspolitiikan toimijat voisivat pohtia työnsä ja alansa poliittisuutta nykyistä avoimemmin. Kansainvälisen terveyshätätilan julistuksen on nähty pohjaavan globaalin terveysturvallisuuden (global health security) kehykseen, joka on historiasta nykypäivään perustunut kolonialistiselle käsitykselle tautien rajaamisesta matalamman tulotason maihin. Näin ollen ajatus terveyskriisin kansainvälisyydestä on usein koskenut huomattavan kapeaa joukkoa globaalin pohjoisen toimijoita ja heidän intressejään.

Kohti terveyden poliittisuuden parempaa ymmärrystä

Kuten monessa kansainvälistä yhteistyötä vaativassa kysymyksessä, myös kansainvälisissä terveyshätätilajulistuksissa joudutaan tasapainottelemaan globaalin ja kansallisen edun välillä. Julistusten tekemisessä punnitaan tartuntatautien ja yleisemmin terveyteen vaikuttavien tapahtumien tieteellisten yksityiskohtien lisäksi aina myös julistukseen liittyvien toimijoiden mainetta, talousvaikutuksia ja matkustusrajoituksia.

Julistuksilla voi olla kauaskantoisia vaikutuksia yksittäisille valtioille ja alueille ja toisaalta WHO:n oma maine globaalin terveyden turvaajana on pelissä. Kaiken kaikkiaan onkin tärkeää tunnistaa terveyshätätilajulistuksiin liittyviä poliittisia jännitteitä sen sijaan, että julistukset miellettäisiin puhtaan tieteellisinä tai neutraaleina prosesseina.