Serbia on käynyt EU-jäsenyysneuvotteluita yli vuosikymmenen. Sinä aikana maan demokratiatilanne on heikentynyt, medianvapaus kaventunut ja oppositio ajettu ahtaalle. Silti EU on ylläpitänyt läheisiä suhteita Serbiaan ja jatkanut tiivistä yhteistyötä presidentti Aleksandar Vučićin kanssa. Tämä ei ole sattumaa. Taustalla vaikuttavat geopoliittiset laskelmat, kriittiset mineraalit ja EU:n sisäiset jännitteet.

Serbia aloitti EU-jäsenyysneuvottelunsa vuonna 2014, mutta eteneminen on ollut hidasta. Serbian presidentin Aleksandar Vučićin hallinto on vuosien ajan heikentänyt demokratiaa, kaventanut kansalaisvapauksia sekä painostanut mediaa, oppositiota ja kansalaisyhteiskuntaa. Samaan aikaan EU:n kiinnostus Serbiaa kohtaan ei ole laantunut – päinvastoin.Samalla kun Vučićin hallinto on vääristänyt vaalikilpailua, uhkaillut riippumatonta mediaa oikeustoimilla sekä pidättänyt ja kaltoinkohdellut hallitusta vastustavia mielenosoittajia, EU on jatkanut yhteistyötä Serbian johdon kanssa – esimerkiksi komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on toistuvasti kehunut Vučićia tämän sitoutumisesta oikeusvaltio- ja demokratiauudistuksiin. Lähestymistapa on syönyt EU:n uskottavuutta ja EU-jäsenyyden kannatusta Serbiassa.

Realismi ennen arvoja

EU:n tuki Serbialle sen demokratiatilanteesta huolimatta ei ole ollut sattumaa. Tutkijat ovat kuvanneet EU:n suhdetta useisiin Länsi-Balkanin maihin stabilitocracy-käsitteellä. Sillä tarkoitetaan järjestelmää, jossa EU tukee epädemokraattisia toimia harjoittavaa hallintoa vastineeksi vakaudesta. Vakaus voi tarkoittaa esimerkiksi alueellisten kiistojen ratkaisua tai muuttoliikkeen rajoittamista. Käytännössä lähestymistapa painottaa reaalipolitiikkaa arvojen kustannuksella.

Stabilitocracy-lähestymistapa voi lyhyellä aikavälillä tuoda vakautta. Pitkällä aikavälillä se kuitenkin kaventaa EU:n vaikutusmahdollisuuksia, kun suhteet rajoittuvat yhteen johtajaan opposition ja kansalaisyhteiskunnan kustannuksella. Pahimmillaan lähestymistapa myös ruokkii epävakautta, jos epädemokraattiset johtajat hyödyntävät kriisejä valtansa vahvistamiseen.

Serbiassa tämä dynamiikka konkretisoitui marraskuussa 2024, kun vasta remontoidun Novi Sadin rautatieaseman katto romahti. Onnettomuuden seurauksena kuoli 16 ihmistä. Remonttihankkeeseen on epäilty liittyneen lahjontaa, ja sitä on pidetty esimerkkinä korruption tilasta Serbiassa. Tilanne synnytti ennennäkemättömän laajat opiskelijavetoiset mielenosoitukset, jotka ovat keränneet satoja tuhansia osallistujia. Edelleen jatkuvissa protesteissa vastustetaan presidentti Vučićin autoritaarista hallintoa ja vaaditaan korruptoituneen järjestelmän uudistamista. Hallinnon vastareaktio mielenosoituksiin on ollut kova – hallitusta tukevat tahot ovat toistuvasti hyökänneet rauhanomaisten mielenosoittajien kimppuun, poliisin epäillään käyttäneen mielenosoittajia vastaan ääniasetta ja Vučić itse on kutsunut mielenosoittajia toistuvasti terroristeiksi.

EU:n ensireaktiot protesteihin olivat vaisuja, vaikka serbialaiset kansalaisjärjestöt vetosivat unioniin mielenosoittajiin kohdistuneen väkivallan tuomitsemiseksi. Ensireaktioiden jälkeen EU:n retoriikka Serbian hallinnon toimia vastaan on tiukentunut, mutta käytännön tasolla suhteet ovat pysyneet ennallaan. Lähestymistapaa selittävät EU:n reaalipoliittiset intressit Serbiassa, jotka kytkeytyvät erityisesti Serbian geopoliittiseen asemaan ja maan mittaviin litiumesiintymiin.

Serbia tähyilee sekä itään että länteen, EU kaipaa kumppania

Länsi-Balkan on alue, jolla EU pyrkii osoittamaan kykynsä merkittävänä geopoliittisena toimijana. Keskeinen esimerkki tästä on EU:n välittämä Belgrad-Pristina-dialogi, jonka päämääränä on Serbian ja Kosovon välisten suhteiden normalisoiminen. Dialogi on ollut yksi harvoista rauhanvälityshankkeista, joissa EU:lla on ollut johtava rooli. Niinpä se toimii eräänlaisena mittarina: jos EU ei kykene aikaansaamaan muutoksia lähialueellaan, se ei voi uskottavasti ottaa suurempaa geopoliittista roolia muuallakaan maailmassa. Käytännössä dialogi on kuitenkin ollut jo useita vuosia jäissä – ongelmaksi on muodostunut saavutettujen sopimusten toimeenpano niin Serbiassa kuin Kosovossa. Presidentti Vučićin osallistuminen neuvotteluihin on kuitenkin vakiinnuttanut hänen asemansa EU:n neuvottelukumppanina.

EU ei kuitenkaan ole Vučićille ainoa kumppani. Serbian ulkopolitiikka perustuu ”neljän pilarin” lähestymistapaan, jossa kehitetään ja ylläpidetään yhtäaikaisesti suhteita EU:n, Yhdysvaltain, Venäjän ja Kiinan kanssa. Venäjän hyökättyä Ukrainaan vuonna 2022 Serbia on ylläpitänyt suhteita Moskovaan ja kieltäytynyt yhtymästä EU:n Venäjä-vastaiseen pakoterintamaan. Serbia nojaa Venäjän tukeen erityisesti Kosovoa koskevissa kysymyksissä, esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvostossa.

Samalla Serbia on tiivistänyt suhteitaan Kiinaan. Kiinan kasvavaa vaikutusvaltaa selittävät esimerkiksi sen tekemät investoinnit Serbian taloutta vauhdittaviin infrastruktuurihankkeisiin. Kiina toteuttaa hankkeita ilman sitoutumista EU-standardeihin ja hyödyntää investoinneissaan hallitusten välisiä hankintasopimuksia, mikä vähentää hankkeiden avoimuutta ja mahdollistaa korruption. Serbian yhteistyö Kiinan kanssa on levinnyt myös turvallisuus- ja puolustussektoreille. Serbian kasvavat kytkökset Kiinaan ovat herättäneet huolta EU:n piirissä, etenkin, kun EU on pyrkinyt vähentämään omaa riippuvaisuuttaan Kiinasta. Tämä näkyy erityisen selvästi kriittisten raaka-aineiden saralla, sillä Serbian litiumvarannot ovat EU:lle strategisesti tärkeitä. Geopoliittinen kilpailu ja huoli strategisista riippuvuuksista ovatkin synnyttäneet EU:lle dilemman: muodollisesti EU korostaa demokratia-arvoja, mutta samalla se haluaa tiivistää suhteitaan Serbiaan maan demokratiakehityksestä riippumatta.

Vain miljoonan sähköauton akun tähden

EU:lle serbialaisen litiumin saanti on keskeistä erityisesti sähköautoihin tarvittavien akkujen valmistuksen kannalta. Euroopan suurimman litiumesiintymän Serbian Jadarjoen laaksossa arvioidaan pystyvän tuottamaan vuosittain noin miljoonan sähköauton valmistukseen tarvittavan määrän litiumia. Nykyisellään eurooppalaiset autovalmistajat ovat riippuvaisia Kiinasta saatavista kriittisistä raaka-aineista, joten Serbiasta saatava litium parantaisi EU:n taloudellista turvallisuutta.

Kaivosyhtiö Rio Tinton pyrkimykset hyödyntää Jadarjoen mineraalivarantoja ovat kuitenkin kohdanneet mittavaa vastustusta Serbian kansalaisyhteiskunnassa. Vastustajia huolestuttavat ympäristöön ja terveyteen liittyvät seikat, kuten veden saastuminen, mutta myös maan korruptiotilanne ja hallinnollisen valvonnan heikkous, joiden pelätään johtavan turvallisuus- ja ympäristösääntöjen rikkomiseen.Kaivoshankkeen eteneminen on seurannut Serbian sisäpolitiikan tarpeita. Vuonna 2019 hyväksytty kaivoshanke peruttiin juuri ennen vuoden 2022 vaaleja, mutta palautettiin raiteilleen vuonna 2024. Vain päiviä tämän jälkeen Serbia allekirjoitti sopimuksen EU:n ja Saksan kanssa, jolla pyrittiin turvaamaan eurooppalaisten toimijoiden pääsy Jadarjoen laakson litiumvarantoihin. Linjanmuutosta seurasi ympäri maata järjestettyjen protestien aalto, johon Serbian hallinto vastasi voimakkaasti ratsioilla sekä mielenosoittajia pidättämällä.

Mielenosoittajat vastustivat Rio Tinton kaivoshanketta Jadarjoen laaksossa Belgradissa lokakuussa 2024. Kuva: Sergey Korneev (Kuvalähde)

Kesäkuussa 2025 Euroopan komissio julisti Jadarjoen laakson EU:n kriittisten raaka-aineiden asetuksen (Critical Raw Materials Act) mukaiseksi strategiseksi hankkeeksi. Status nopeuttaa lupaprosesseja ja helpottaa rahoituksen saantia. Nopeutuneiden lupaprosessien pelätään kuitenkin heikentävän hankkeiden viranomaisvalvontaa Serbiassa. Kritiikkiä on lisännyt se, että juuri prosessien kiirehtiminen ja puutteellinen valvonta nousivat esiin myös Novi Sadin rautatieaseman onnettomuuden yhteydessä.

Ottaessaan näkyvän roolin litiumesiintymän hyödyntämisen puolesta EU on ajautunut vastakkaiselle puolelle kaivostoimintaa vastustavan protestiliikkeen kanssa. Seurauksena protesteissa on vastustettu kaivosyhtiö Rio Tinton ja Serbian hallituksen lisäksi myös EU:n osallisuutta kaivoshankkeessa.

Kaivoshanke pistettiin jälleen jäihin marraskuussa 2025, tällä kertaa Rio Tinton päätöksen seurauksena. Kaivosyhtiö ei kuitenkaan ole luopunut oikeuksistaan Jadarjoen laaksossa siltä varalta, että projektiin palattaisiin tulevaisuudessa.

Serbian ystävä(t) EU:n sisällä

Geopoliittisten ja taloudellisten intressien lisäksi EU:n suhtautumista Serbiaan selittävät myös unionin sisäiset jakolinjat. Presidentti Vučićilla oli läheinen suhde Unkarin pitkäaikaiseen pääministeriin Viktor Orbániin. Suhde hyödytti molempia: Unkari sai Serbiassa investointimahdollisuuksia, Serbia puolestaan etuaan ajavan EU-jäsenmaan.

Unkarin tuki Serbian EU-jäsenyydelle heijastui myös EU:n laajentumispolitiikkaan, jota johti vuosina 2019–2024 unkarilainen komissaari Olivér Várhelyi. Laajentumiskomissaarina Várhelyin raportoitiin systemaattisesti lieventäneen Serbiaa koskevaa kritiikkiä komission raporteissa, esimerkiksi muokkaamalla positiivisemmiksi kriittisiä arvioita maan oikeusvaltiotilanteesta.

Unkari on ollut Serbian jäsenyyspolun tukijoista näkyvin ja suorasanaisin, muttei suinkaan ainoa. Muun muassa Ranska ja Italia tukevat uusien neuvottelulukujen avaamista, vaikka EU:n laajentumismetodologian mukaan lukujen avaaminen riippuu hakijamaan demokratia- ja oikeusvaltiokehityksestä.

Porkkanoista keppeihin – vai sanoista sanoihin?

Viimeisen vuoden aikana EU:n retoriikka Serbian suuntaan on tiukentunut. Vuoden 2025 laajentumisraportti oli aiempia huomattavasti pessimistisempi maan demokratia- ja oikeusvaltiotilanteen osalta. Lisäksi EU:n uusi laajentumiskomissaari Marta Kos ilmaisi tukensa Serbian protestiliikkeelle. 

Retoriikasta huolimatta EU:n lähestymistapa Serbiaa kohtaan on muuttunut vain vähän. Tämä on heikentänyt EU:n uskottavuutta vaatia Serbialta uudistuksia. Tammikuussa 2026 komissio päätti EU-tukien maksusta Serbialle vedoten käynnissä oleviin demokratia- ja oikeusvaltiouudistuksiin. Vain muutamaa viikkoa myöhemmin Serbia hyväksyi kiireellisinä joukon lakiesityksiä, jotka heikensivät syyttäjänlaitoksen mahdollisuutta tutkia korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta.

Serbia on puolestaan esittänyt vaihtoehtoista EU:hun integroitumisen tapaa, joka painottaisi ennen kaikkea jäsenyyden taloudellisia hyötyjä. Presidentti Vučićin ja Albanian pääministeri Edi Raman kaavailemassa mallissa Serbia ja Albania liittyisivät nopeutetulla menettelyllä EU:n sisämarkkinoille ja Schengen-alueeseen, mutta eivät osallistuisi unionin päätöksentekoon neuvostossa, komissiossa tai parlamentissa. Ehdotus kuvastaa Vučićin lähestymistapaa EU:hun: tavoitteena vaikuttaisi olevan jäsenyyden taloudellisten hyötyjen turvaaminen ilman täysimääräistä sitoutumista unionin demokratia- ja oikeusvaltiovaatimuksiin.

EU:n uskottavuusongelma

EU on asettanut Serbian tapauksessa geopolitiikan ja kriittiset mineraalit maan demokratiakehityksen edelle – eikä serbialaisilta ole jäänyt huomaamatta presidentti Vučićin kehuminen samaan aikaan, kun tämän hallinto on kaventanut opposition, median ja kansalaisyhteiskunnan liikkumavaraa. EU:n tapa ajaa strategisia intressejään erityisesti litiumin suhteen onkin monen serbialaisen silmissä heikentänyt EU:n uskottavuutta arvopohjaisena toimijana.

Samalla laajentumisprosessin uskottavuus on kärsinyt laajemminkin: Serbian naapurimaa Pohjois-Makedonia teki merkittäviä myönnytyksiä ratkaistakseen kiistansa Kreikan kanssa ja muutti jopa nimensä, mutta jäi siitä huolimatta neuvotteluissa jumiin – tällä kertaa Bulgarian vastustuksen takia. Viesti muille hakijamaille on, ettei EU:n laajentumisprosessi olekaan niin ansioihin perustuva kuin EU:sta annetaan ymmärtää. Serbiassa vain 27 prosenttia väestöstä uskoo EU:n olevan tosissaan tarjotessaan Länsi-Balkanin maille jäsenyyttä.

Näiden kehityskulkujen yhteisvaikutus näkyy siinä, miten EU:hun suhtaudutaan Serbian kaduilla. Kun georgialainen nuoriso nousi vuonna 2024 hallitustaan vastaan, monet heiluttivat EU:n lippuja osoituksena halukkuudestaan edetä EU-polulla. Serbian protesteissa EU-lippuja ei ole näkynyt, ja EU on nähty pikemminkin yhtenä kritiikin kohteena hallituksen ohella. Tämä viestii siitä, että EU on menettänyt roolinsa demokraattisen muutoksen symbolina mielenosoittajien silmissä.