Taakanjaosta vastuunjakoon – Mitä Naton kahden prosentin tavoite oikeastaan tarkoittaa?

Tekstiartikkelin kuva. Taakanjako on kysymys, josta Naton sisällä on kiistelty aina puolustusliiton perustamisesta asti. (Kuvalähde)

Natoon liittyvää uutisointia seuratessa ei ole viime vuosina voinut välttyä keskustelulta puolustusliiton taakanjaosta. Taakanjakodebatti sai uusia kierroksia alkuvuodesta, kun Yhdysvaltojen entinen presidentti ja republikaanien erittäin todennäköinen presidenttiehdokas Donald Trump rohkaisi Venäjää hyökkäämään niitä Nato-liittolaisia vastaan, jotka eivät panosta riittävästi omaan puolustukseensa. Taakanjaosta keskusteleminen ainoastaan puolustusbudjettien kautta on kuitenkin nykyisessä turvallisuustilanteessa riittämätöntä.

Nato-maat sopivat vuonna 2014, että puolustusmenojen tulisi yltää vähintään kahteen prosenttiin jäsenmaiden bruttokansantuotteesta. Sitoumus on vahvistettu useaan otteeseen, viimeksi vuoden 2023 huippukokouksessa Vilnassa. Puolustusmenot ovatkin olleet viime vuosina kasvussa: viime vuonna eurooppalaisten Nato-maiden ja Kanadan puolustusmenot nousivat keskimäärin 11 prosenttia. Vuonna 2023 Euroopan maista korkeimmat puolustusbudjetit olivat Puolalla (3,92 %), Kreikalla (3,05 %) ja Virolla (2,89 %). Myös Suomi ylsi Naton tilastojen kärkeen 2,46 prosentilla. Naton pääsihteeri Jens Stoltenbergin mukaan 18 jäsenmaata saavuttavat kahden prosentin tavoitteen vuoden 2024 aikana, mikä on merkittävä nousu vuodesta 2014. Tuolloin vain kolme jäsenmaata ylsi kahden prosentin tavoitteeseen. Kehityskulku on siis positiivinen, mutta varsinkin tietyissä yhdysvaltalaisissa piireissä se nähdään edelleen liian hitaana. 

Yhdysvalloissa, jossa puolustukseen käytettiin viime vuonna 3,24 prosenttia BKT:sta, ovat Trumpia lähellä olevien tahot puhuneet kaksitasoisesta Natosta. Kaksitasoinen Nato perustuu ajatukseen, jossa Pohjois-Atlantin sopimuksen artikla 5 eli kollektiivinen puolustus koskisi vain niitä jäsenmaita, jotka yltävät puolustusmenoissaan kahden prosentin BKT-tavoitteeseen. Jos siis esimerkiksi Saksaan, joka tällä hetkellä käyttää noin 1,6 prosenttia puolustusmenoihin, kohdistuisi hyökkäys, muilla Nato-mailla ei olisi velvollisuutta tulla avuksi. Ajattelutapa sotii perustavanlaatuisesti vastaan Naton 5 artiklan periaatetta, jonka mukaan hyökkäys yhtä liittolaista vastaan on hyökkäys kaikkia muitakin vastaan. Ehdotus kaksitasoisesta Natosta jääneekin vain retoriikan tasolle, mutta siitä huolimatta ehdotus kertoo Yhdysvaltojen poliittisen eliitin joukossa syvenevästä tyytymättömyydestä eurooppalaisia liittolaisia kohtaan. 

Taakanjaon lyhyt historiikki: kaksi prosenttia on tarpeellinen, mutta yksipuolinen mittari 

Vaikka Naton sisäisen taakanjaon tasapuolisuus on puhuttanut Washingtonissa enenevissä määrin viime vuosina – erityisesti sitten Trumpin presidenttikauden – kiistan juuret yltävät aina puolustusliiton alkuvuosiin saakka. Toisinaan taakanjaosta puhutaan tiukempaan sävyyn, kun taas erityisesti taloudellisesti parempina aikoina aihe ei aiheuta samalla tavalla kiistoja liittolaisten välillä. Taakanjako on kuitenkin aina ollut läsnä Naton sisäisissä debateissa, niin puolustusliiton perustamisen aikaan kuin vaikkapa Afganistanin sodan yhteydessä. Nato tuskin koskaan pääseekään tilanteeseen, jossa taakanjaosta ei keskusteltaisi. Vaikka kaikki jäsenvaltiot yltäisivät kahden prosentin tavoitteeseen, taakanjakokeskustelu tuskin katoaisi, vaan ainoastaan muuttaisi muotoaan.

Taakanjako on käsitteenä ja ilmiönä huomattavasti puolustusmenoja moniulotteisempi. Taakanjakokeskustelun perusta on Pohjois-Atlantin sopimuksen 3 artiklassa, jonka mukaan Naton jäsenmaat ”ylläpitävät ja kehittävät yhdessä ja erikseen, jatkuvan ja tehokkaan oman valmistautumisen ja keskinäisen avun pohjalta, kansallista ja yhteistä kykyään puolustautua aseellisia hyökkäyksiä vastaan”. Perussopimuksessa ei siis todeta, että jäsenmaiden pitäisi käyttää bruttokansantuotteestaan juuri kaksi prosenttia puolustusmenoihin. Sen sijaan liittolaisilta odotetaan oman puolustuskyvyn ylläpitämistä ja kehittämistä, mikä jättää runsaasti tulkinnanvaraa ja erimielisyyksiä maiden välille. Kahden prosentin tavoite on siis jokseenkin keinotekoinen ja ennen kaikkea poliittinen työkalu taakanjaosta keskusteltaessa. Sen voima perustuu laillisen sitovuuden sijaan poliittiseen velvoittavuuteen allokoida riittävä määrä pääomaa oman ja yhteisen puolustuksen ylläpitämiseksi.

Nato tuskin koskaan pääseekään tilanteeseen, jossa taakanjaosta ei keskusteltaisi. Vaikka kaikki jäsenvaltiot yltäisivät kahden prosentin tavoitteeseen, taakanjakokeskustelu tuskin katoaisi, vaan ainoastaan muuttaisi muotoaan. Klikkaa twiitataksesi!

Puutteistaan huolimatta kahden prosentin tavoite on käytännössä yksi harvoista mittareista, jolla Nato-maiden panostusta yhteiseen puolustukseen voidaan mitata. Ei ole suuri salaisuus, että osa Euroopan maista on kylmän sodan jälkeen panostanut puolustukseensa laiskasti ja tuudittautunut Yhdysvaltojen tarjoamiin turvatakuihin. Puolustusmenojen kasvattaminen tätä historiallista taustaa vasten ja nykyisessä turvallisuustilanteessa on siksi tärkeää. 

Puolustusmenot muodostavat kuitenkin vain yhden osan Naton ja sen jäsenmaiden turvallisuusarkkitehtuurista. Vaikka puolustusmenojen kasvattaminen onkin keskeinen osa Naton pelotteen vahvistamista ja ylläpitämistä, keskittyminen ainoastaan puolustusmenoihin antaa hyvin rajallisen kuvan jäsenmaiden kyvykkyyksistä vastata erilaisiin kriisi- ja uhkatilanteisiin. Lisäksi vaarana on edellä mainittu kaksitasoinen Nato, jossa liittolaiset jaetaan kasteihin sen mukaan, yltävätkö ne varsin kapeaan, poliittisten neuvotteluiden tuloksena syntyneeseen tavoitteeseen. 

Taakanjaosta laajempaan vastuunjakoon

Miten jäsenmaiden osallistumista Naton yhteiseen taakanjakoon sitten tulisi tarkastella? Viime aikoina perinteisen puolustusmenoihin perustuvan taakanjakokeskustelun rinnalle on muodostunut keskustelua siitä, millaisia vaihtoehtoisia mittareita voitaisiin hyödyntää. Muita tapoja tarkastella taakanjakoa on tarkastella panostuksia esimerkiksi siivilikriisinhallintaan, humanitaarisiin operaatioihin ja kehitysapuun. Taakanjakokeskustelu näyttääkin laajenevan, minkä myötä taakanjaon typistäminen vain puolustusmenoihin ei ole enää mielekästä. 

Yhdysvaltalainen ajatushautomo Center for Strategic and International Studies (CSIS) on ehdottanut taakanjakokonseptin laventamista vastuunjakomalliin, joka huomioi kokonaisvaltaisemmin jäsenmaiden investoinnit yhteiseen turvallisuuteen ja puolustukseen. CSIS on alustavasti pyrkinyt mallintamaan liittolaisten osallistumista vastuunjakoon huomioimalla muun muassa Ukrainalle annettavan tuen, sisäiseen turvallisuuteen tehdyt investoinnit sekä jäsenmaiden talouksille Venäjän energiasta irrottautumisesta aiheutuneet kulut. Huomioimalla laajemmin yhteiseen turvallisuuteen tehdyt investoinnit ja niistä talouksille aiheutuneet kulut, CSIS:n mukaan ainakin 14 jäsenmaata osallistuvat vastuunjakoon vähintään neljällä prosentilla bruttokansantuotteestaan.

Liittolaiset joutuvat ylläpitämään turvallisuuttaan ja pelotetta eri tavoin, riippuen muun muassa maiden geopoliittisesta sijainnista. Esimerkiksi Naton etulinjan maat ovat keskeisiä liittouman logistiikan kannalta ja joutuvat siten panostamaan merkittävästi esimerkiksi tie- ja raideinfrastruktuuriin. Vaikka logistiikka- ja infrastruktuuri-investoinnit ovatkin kaksikäyttöisiä, niitä ei lasketa mukaan puolustusbudjetteihin. Toinen esimerkki geopolitiikan vaikutuksista vastuunjakoon löytyy energiasektorilta. Erityisesti useat itäisen Euroopan maat ovat joutuneet tekemään huomattavia investointeja irtautuakseen venäläisestä öljystä ja kaasusta. Esimerkiksi Liettua käytti vuonna 2022 noin 3,2 prosenttia BKT:stään venäläisestä energiasta irtautumiseen. Vaikka nämä toimenpiteet vahvistavat koko liittouman turvallisuutta, varat niihin tulevat muualta kuin maiden puolustusbudjeteista. Laajempi ymmärrys ja kattavammat mittarit Naton sisäisestä vastuunjaosta hyödyttäisivät varmasti koko liittokuntaa.  

Taakanjakokeskustelu hyötyisi laaja-alaisesta turvallisuuskäsityksestä

Maailmassa, jossa nykyään elämme, turvallisuus on koko yhteiskunnan läpileikkaava käsite.  Suomessa – kuten myös muissa Pohjoismaissa – turvallisuus on ymmärretty jo pitkään laaja-alaisen turvallisuuden linssin läpi. Suomessa tästä käytetään käsitettä kokonaisturvallisuus. Aikana, jolloin erilaiset hybridiuhat ja informaatiovaikuttaminen yleistyvät, ymmärrys kokonaisvaltaisesta turvallisuudesta korostuu entisestään. Ukrainan toiminta Venäjän laittoman hyökkäyssodan aikana  on monin tavoin osoittanut, että pelotteen ja puolustuksen ylläpitäminen vaatii toimia yhteiskunnan jokaiselta sektorilta. Sota ei tapahdu vain rintamilla ja juoksuhaudoissa, vaan taistelua käydään myös ihmisten psyykestä.

Laaja-alainen turvallisuuskäsitys on ristiriidassa perinteisen puolustusbudjettien prosenttiosuuksien tuijottamiseen perustuvan taakanjakoajattelun kanssa. Jos taakanjakoa tarkastellaan laajemmasta näkökulmasta ja otetaan huomioon, miten Naton jäsenvaltiot kokonaisuudessaan panostavat sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen, näyttäytyy taakanjakokin erilaisessa valossa. Uusina Nato-maina Suomi ja Ruotsi voivat esimerkillään edistää kokonaisturvallisuuden käsitteiden ymmärrystä ja vahvistamista Naton sisällä ja painottaa tätä erityisesti taakanjakoon liittyvässä keskustelussa. Parhaimmillaan tällaisella näkökulmalla voi olla koko liittokunnan sisäistä yhtenäisyyttä ja sitä myötä resilienssiä eli kriisinsietokykyä vahvistava vaikutus. 

Jos taakanjakoa tarkastellaan laajemmasta näkökulmasta ja otetaan huomioon, miten Naton jäsenvaltiot kokonaisuudessaan panostavat sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen, näyttäytyy taakanjakokin erilaisessa valossa. Klikkaa twiitataksesi!

Yksittäisiin prosenttiosuuksiin tuijottaminen ei itsessään vahvista Naton puolustusta ja pelotetta, mutta selkeät suunnitelmat siitä, kuinka eri maiden kyvykkyyksiä hyödynnetään liittouman hyväksi, vahvistavat. Lisäksi panostukset maiden resilienssiin laaja-alaisesti henkisestä kriisinkestävyydestä kyberturvallisuuteen vahvistavat koko liittoumaa. Liittolaisten välinen vastuunjako on tullut entistä tärkeämmäksi turvallisuushaasteiden ja -uhkien monipuolistuessa. Puolustusmenoja ei kannata kasvattaa sokeasti, vaan Naton jäsenmaiden on tärkeää koordinoida keskenään, millaisiin voimavaroihin ja kyvykkyyksiin kunkin kannattaa panostaa.  Esimerkiksi materiaalihankintoja tehtäessä yhteistyön merkitys korostuu, kun hankinnat voidaan tehdä mahdollisimman kustannustehokkaasti. Monikansalliseen voimavarojen kehittämisen onkin panostettu Natossa viime vuosina paljon.  

On hyvinkin mahdollista, että Yhdysvaltojen presidentinvaalien lähestyessä Naton taakanjakokeskustelu nousee jälleen useammin esille niin Naton sisällä kuin julkisissa keskusteluissa. Vaikka keskustelu on erityisesti monen eurooppalaisen jäsenvaltion näkökulmasta kiusallinen, ei keskustelua itsessään pidä välttää tai pelätä. Nato on demokraattisten valtioiden muodostama puolustusliitto, ja jatkuva sisäinen keskustelu kuuluu sen perusluonteeseen. Taakanjakokeskustelu heijastelee usein liittokunnan muita sisäisiä kamppailuja, eikä taakanjakoa tämänkään vuoksi voi tiivistää ainoastaan rahakysymykseksi.  

Tässä artikkelissa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä edusta työnantajien näkemystä.

Kirjoittajat: Frida Rintakumpu ja Heljä Ossa 

Editointi: Emmi Kivi 

Kielenhuolto: Anna Kananen