Taloudellinen pakottaminen on yleistynyt Kiinan ulkopolitiikan välineenä 2010-luvun aikana. Taustalla on sekä sisäpoliittisia että strategisia tekijöitä. 

Rauhannobelin myöntäminen kiinalaiselle toisinajattelijalle Norjassa 2010 katkaisi Kiinan ja Norjan kauppasopimusneuvottelut ja diplomaattiset välit ja johti norjalaisen lohen tuontikieltoon Kiinassa. Etelä-Korean ostettua amerikkalaisen THAAD-ohjuspuolustusjärjestelmän 2016 korealaiset Lotte-supermarketit joutuivat sulkemaan ovensa jopa kuukausiksi “paloturvallisuusrikkomusten” vuoksi, korealaiset tuotteet joutuivat massaboikottien kohteeksi ja ryhmämatkailu Kiinasta Etelä-Koreaan tyrehtyi. “Taiwanilaisen” edustajantoimiston avaaminen “Taipein edustajantoimiston” sijasta Liettuassa 2021 johti siihen, että Liettuan koko ulkomaankauppa Kiinan kanssa pysähtyi, koska Liettua “katosi” Kiinan tullijärjestelmästä. 

Nämä ovat esimerkkejä tapauksista, joihin Kiina on reagoinut pakottavalla diplomatialla ja erityisesti taloudellisen pakottamisen keinoin. Taloudellisella pakottamisella (engl. economic coercion) tarkoitetaan sitä, että jokin maa rajoittaa taloudellista kanssakäymistä toisen maan kanssa saavuttaakseen laajempia poliittisia ja strategisia tavoitteitaan. Käytännössä pakottaminen on Kiinan tapauksessa tarkoittanut tiettyyn maahan kohdistettuja tavaraviennin tai -tuonnin sekä matkailun rajoittamista, valtionmedian voimistamia massaboikotteja ja uhkauksia jatkotoimista.

Taloudellisen pakottamisen ohella Kiinan taloudellisen ulkopolitiikan työkalupakkiin kuuluu toki myös positiivisia instrumentteja, joiden avulla Kiina pyrkii myös edistämään maiden välistä taloudellista ja poliittista kanssakäymistä. Näihin instrumentteihin lukeutuvat esimerkiksi kehitysapu, kauppasopimukset sekä Vyö ja tie -hankkeen infrastruktuurilainat. Siinä missä nämä keinot on pääasiassa suunnattu kehittyviin maihin, kohdistuu taloudellinen pakottaminen ennen kaikkea kehittyneisiin demokraattisiin valtioihin. Taloudellinen pakottaminen lieneekin yksi todennäköisimmistä Kiina-suhteisiin liittyvistä riskeistä Euroopan kontekstissa, ja siksi aiheeseen on syytä perehtyä tarkemmin. 

Ydinintressit ja patriotismi laukaisevina tekijöinä

Kiinan taloudellinen pakottaminen on yleistynyt samaan aikaan kun sen ulkopolitiikka on muutoinkin muuttunut aiempaa aggressiivisemmaksi 2010-luvulla. Usein taloudellisen pakottamisen taustalla on ollut Kiinan halu puolustaa sen ydinintressejä, jotka liittyvät Kiinan valtion suvereniteettiin, valtiolliseen yhtenäisyyteen ja sen rajojen puolustamiseen. Nämä aiheet ovat Kiinalle tärkeitä, koska erityisesti Taiwanin kuuluminen Kiinalle kytkeytyy koko kansantasavallan olemassaoloon.

Alueellisen yhtenäisyyden haastaminen voisi horjuttaa Kiinan poliittisen järjestelmän vakautta, joka on puoluevaltion ulkopoliittisen turvallisuusajattelun keskiössä. Kiinan näkökulmasta sen alueellisen yhtenäisyyden piiriin kuuluvat myös sellaiset alueet, joiden kuuluminen Kiinalle on kansainvälisesti kiistanalaista. Tällaisia ovat Taiwanin ohella Etelä-Kiinan meri, jossa useammalla maalla on aluevaatimuksia, sekä Senkakun/Diaoyun saaret, jotka Japani liitti alueeseensa 1895. Näillä alueilla on Kiinalle strategista merkitystä. 

Ulkopolitiikan muutosta selittää osaltaan myös Kiinan sisäpolitiikka. Kiinan nousu globaaliksi talousmahdiksi on kasvattanut kansalaisten patriotismia, jota puoluevaltio on myös itse systemaattisesti vahvistanut. Klikkaa twiitataksesi!

Ydinintressien ohella myös muut syyt ovat saaneet Kiinan turvautumaan taloudelliseen pakottamiseen viime vuosina. Näitä syitä ovat olleet erityisesti kiinalaisiin teknologiayrityksiin kohdistetut rajoitukset sekä muu Kiinan-vastaiseksi koettu politiikka. Tällaiset syyt ovat olleet taustalla esimerkiksi Australiaa vastaan suunnatuissa kauppatoimissa sekä uhkauksissa, joita Kiina on esittänyt Ruotsille ja usealle muulle maalle sen jälkeen, kun maat olivat suunnitelleet sulkevansa Huawein ulos 5G-verkkojen rakentamisesta. 

Ulkopolitiikan muutosta selittää osaltaan myös Kiinan sisäpolitiikka. Kiinan nousu globaaliksi talousmahdiksi on kasvattanut kansalaisten patriotismia, jota puoluevaltio on myös itse systemaattisesti vahvistanut. Kiina-tutkijat Mattlin, Paltemaa ja Vuori toteavatkin kirjassaan “Kiinan poliittinen järjestelmä”, että kansalaiset odottavat Kiinan puolustavan itseään erityisesti silloin, kun kyseessä ovat sen ydinintressit. Passiivisuus näyttäytyisi kotiyleisön silmissä heikkoutena. Yhdysvaltalainen CNAS-ajatushautomo ja ruotsalainen Kina centrum arvioivatkin raporteissaan, että kansalaisten patriotismi on merkittävä selittäjä taloudellisen pakottamisen taustalla. 

Taloudellisen pakottamisen strategiset päämäärät

Taloudellisella pakottamisellaan Kiina vaikuttaa pyrkivän siihen, että muut maat pidättäytyisivät avoimen Kiinan-vastaisesta politiikasta. Kiinnostavaa on, että kohteeksi joutuneet maat ovat kaikki olleet demokraattisia valtioita. CNAS arvelee tämän johtuvan siitä, että demokratioissa Kiinan on toimittava eri tavalla kuin autoritaarisissa maissa. Jälkimmäisissä Kiina voi vaikuttaa helpommin suoraan hallintoon esimerkiksi korruption ja taloudellisen yhteistyön kautta.

Taloudellinen pakottaminen sen sijaan on epäsuoraa painostamista Kiinan kanssa kauppaa käyvien yritysten kautta: koska pakottamisesta kärsivät ennen kaikkea nämä yritykset, voivat ne painostaa oman maansa hallintoa pehmentämään Kiina-linjaansa. Toisaalta Kina centrum huomauttaa, että demokraattiset länsimaat yleisesti kritisoivat Kiinaa enemmän kuin autoritaariset valtiot.

Huomionarvoista on sekin, että pakottamisen kohteeksi joutuneilla mailla on toisaalta ollut tiiviit kauppasuhteet Kiinaan, mutta myös turvallisuuspoliittisia kytköksiä Yhdysvaltoihin. Norja ja Kanada neuvottelivat Kiinan kanssa kauppasopimuksesta ja Australialla oli voimassa oleva kauppasopimus ennen diplomaattisia välirikkoja. Etelä-Korea, Japani, Filippiinit ja Australia ovat kaikki Yhdysvaltojen sotilaallisia liittolaisia Kiinan lähialueilla. Vaikuttaakin siltä, että Kiina pyrkii taloudellisella pakottamisella myös heikentämään Yhdysvaltain liittolaissuhteita ja käyttämään vipuvoimaa niitä maita kohtaan, joihin vaikuttaminen parhaiten tehoaa. 

Vaikuttaakin siltä, että Kiina pyrkii taloudellisella pakottamisella myös heikentämään Yhdysvaltain liittolaissuhteita ja käyttämään vipuvoimaa niitä maita kohtaan, joihin vaikuttaminen parhaiten tehoaa. Klikkaa twiitataksesi!

Valtioiden ohella myös ulkomaiset, Kiinassa toimivat yritykset ovat joutuneet viime vuosina yhä useammin Kiinan taloudellisen pakottamisen kohteiksi. Eräs näkyvä tapaus oli H&M:ään kohdistunut kampanja vuonna 2021, jolloin useampi vaatekauppa oli ilmoittanut luopuvansa Xinjiangista hankitusta puuvillasta. H&M:n valikoituminen kohteeksi saattoi johtua paitsi sen tunnettuudesta, myös siitä, että Ruotsin ja Kiinan suhteet olivat jo pidempään olleet kireät.

Tyypillisimmin toimet ovat olleet sosiaalisessa mediassa lietsottuja massaboikotteja, mutta monesti myös Kiinan valtio osallistuu niihin. H&M:n tapauksessa Kiinan ulkoministeriö ja valtionmediat lietsoivat boikotteja, ja toisinaan myös pääsy yritysten verkkosivuille on estetty. Yrityksiin kohdistuva toiminta on ollut varsin tuloksellista, sillä ASPIn ja Kina centrumin raporttien mukaan yli puolet yrityksistä on pyytänyt julkisesti anteeksi. Samalla pakottaminen toimii pelotteena muille Kiinassa toimiville yrityksille, jotta ne pidättäytyisivät Kiinan intressien vastaisista kannanotoista. H&M:n painostamisen jälkeen moni muukin yritys, kuten Marimekko, poistivat verkkosivuiltaan maininnat siitä, etteivät ne käytä Xinjiangin puuvillaa.

Strateginen harkinta pakottavissa toimissa

Kiina ei suinkaan ole ainoa maa, joka käyttää taloudellista pakottamista osana ulkopolitiikkaansa. Kiinan tapa toimia eroaa kuitenkin merkittävästi Yhdysvalloista ja EU:sta, jotka kertovat julkisesti pakotteiden syistä, sisällöstä ja niiden kohteista. Kiinalle taas ominaista on toiminnan epävirallisuus ja keinovalikoiman moninaisuus. Kiina ei kerro julkisuuteen toimien suoraa syytä, vaan on vedonnut sen sijaan esimerkiksi elintarviketurvallisuuteen ja tullausjärjestelmän häiriöihin estäessään tavaroiden tuonnin tietystä maasta. Kohteeksi joutuneen maan oman toiminnan ja Kiinan-kaupan häiriöiden välinen syy-seuraussuhde on pääteltävissä vain epäsuorasti. 

Kiina valitsee pakottamisen kohteet ja keinot siten, että sillä on suuri vaikutus kohteeseen, mutta samalla Kiinalle itselleen koituva vahinko jää pieneksi. Yleisimpiä keinoja ovat erilaiset kaupan rajoitukset, katteettomat uhkaukset, massaboikotit sekä matkailun rajoittaminen Kiinasta kohdemaahan. Esimerkiksi kaupan rajoitukset ovat kohdistuneet usein maiden tärkeisiin Kiinan-vientituotteisiin, kuten norjalaiseen loheen, filippiiniläisiin banaaneihin tai australialaiseen viiniin. Samalla esimerkiksi rautamalmin tuonti Australiasta Kiinaan jatkui normaalisti, koska Kiinalla ei ollut sille vaihtoehtoista toimittajaa. 

Kiina valitsee pakottamisen kohteet ja keinot siten, että sillä on suuri vaikutus kohteeseen, mutta samalla Kiinalle itselleen koituva vahinko jää pieneksi. Klikkaa twiitataksesi!

Sama lähestymistapa näkyy myös yrityksiin kohdistuvissa toimissa: tutkimusinstituutti Mericsin mukaan ne kohdistuvat yleisimmin kuluttajatuoteyrityksiin, joiden tuotteille on tarjolla korvaavia – ja usein myös Kiinassa valmistettuja – vaihtoehtoja. Sen sijaan Kiinan omalle teollisuudelle tärkeät teknologiayritykset ja raaka-aineiden ja välituotteiden toimittajat ovat selvinneet huomattavasti vähemmällä.

Pragmaattisuutta osoittaa sekin, ettei Kiinan taloudellinen pakottaminen ole kohdistunut juurikaan sen kahteen suurimpaan kauppakumppaniin eli Yhdysvaltoihin ja EU-maihin. Liettuaa lukuun ottamatta EU ja Yhdysvallat ovat saaneet osakseen lähinnä tyhjiä uhkauksia ja yrityksiin kohdistuneita boikotteja. Yhdysvalloilla ja EU:lla on kehittyneet pakotemekanismit, joten ne saattaisivat myös vastata Kiinalle samalla mitalla. Laajamittainen kaupan häiriö vahingoittaisi paljon Kiinaa itseäänkin.

Tulokset ja tulevaisuus

Kiina on ainakin jossakin määrin onnistunut saavuttamaan ne tavoitteet, joihin se on taloudellisella pakottamisella pyrkinyt. Osa maista on tehnyt myönnytyksiä Kiinalle, vaikkei olekaan pyörtänyt Kiinaa suututtaneita päätöksiään: Mongolia pyysi anteeksi Dalai Laman vierailua, Norja tunnusti Kiinan suvereniteetin ja ydinintressit ja Etelä-Korea lupasi, ettei integroi ohjuspuolustusta Yhdysvaltojen THAAD-järjestelmään tai liittoudu Yhdysvaltojen ja Japanin kanssa. Lisäksi Kiinan herkkänahkaisuus toimii pelotteena muille maille.

Pidemmällä aikavälillä maat ovat kuitenkin pyrkineet etääntymään Kiinasta. Yritykset ovat monipuolistaneet markkinoitaan ja toimitusketjujaan vähentääkseen Kiinaan liittyvää riskiä, ja Kiinan lähialueen maat ovat lähinnä lisänneet kanssakäymistään Yhdysvaltojen kanssa. Varsinaisista Kiinan PR-voitoistakaan ei voi puhua: esimerkiksi Etelä-Koreassa, Australiassa ja Japanissa kansalaismielipide Kiinaa kohtaan on jyrkentynyt kauppakiistojen jälkeen.

Ainakaan toistaiseksi Kiinan toiminta ei ole ollut taloudellista sodankäyntiä, jossa taloudellisilla toimilla pyritään tukemaan suurstrategisia intressejä. Klikkaa twiitataksesi!

Samaan aikaan Yhdysvallat ja viime vuosina myös EU ovat koventaneet Kiina-linjaansa. EU esitteli aloitteen uudesta taloudellisen pakottamisen vastaisesta instrumentista (ACI) pian Liettuaan kohdistuneiden toimien jälkeen. Instrumentti mahdollistaisi EU:n tiukemmat vastatoimet taloudellista pakottamista vastaan, ja pääasiassa sen on tarkoitus toimia pelotteena Kiinan kaltaisille toimijoille. Myös Venäjän hyökkäys Ukrainaan keväällä 2022 on saanut EU-maat arvioimaan Kiinaa aiempaa riskipainotteisemmin, sillä pelkona on, että Kiina käyttäisi tiiviitä kauppasuhteitaan samanlaisena kiristysruuvina kuin Venäjä energiaa.

Ainakaan toistaiseksi Kiinan toiminta ei ole ollut taloudellista sodankäyntiä, jossa taloudellisilla toimilla pyritään tukemaan suurstrategisia intressejä. Sen sijaan Yhdysvaltojen Kiinaan kohdistamat teknologian vientirajoitukset ja EU-maiden Venäjän-vastaiset pakotteet ovat lähempänä taloudellisen sodankäynnin määritelmää. Kiinan toiminta on ollut pääasiassa reaktiivista ydinintressien puolustamista, jossa myös sisäpolitiikalla on ollut suuri rooli. Kaupan rajoitukset ovat kohdistuneet pikemminkin kaupallisesti, ei strategisesti merkittäviin hyödykkeisiin – joskin vuonna 2010 Kiina esti harvinaisten maametallien viennin Japaniin osana saarikiistoja. 

Kiinan ulkopoliittisessa retoriikassa on näkynyt lientymisen merkkejä loppuvuodesta 2022 alkaen. Susisoturidiplomatia on väistynyt aiempaa sovittelevamman asenteen tieltä. Positiivinen merkki on myös suhteiden uudelleenlämmittely Australian kanssa maan hallituksen vaihduttua, minkä osoituksena Kiina salli jälleen hiilen tuonnin Australiasta. Vuonna 2022 Kiina tyytyi lähinnä uhkailemaan länsimaita, joskin syksyllä Kiina kohdisti Taiwaniin useita erilaisia taloudellisia kiristyskeinoja Yhdysvaltain edustajanhuoneen puhemies Nancy Pelosin Taiwanin-vierailun vuoksi. Vielä onkin liian aikaista sanoa, onko muuttuuko myös Kiinan taloudellinen ulkopolitiikka aiempaa sovittelevammaksi, ja kuinka pitkään sovitteleva linja yleisesti jatkuu. Pidemmällä aikavälillä pakottaminen on kuitenkin ollut yleistymään päin. 

Teksti: Julia Lintunen

Editointi: Anton Karppanen, Eero Tuorila

Kielenhuolto: Sannimari Veini