Marraskuussa järjestetty Bonnin ilmastokokous osoitti jälleen kansainvälisen ilmastopolitiikan vaikeuden. Kokouksen tavoitteena oli päättää toimista, joilla Pariisin ilmastosopimuksen päästövähennystavoitteita käytännössä toteutetaan. Vuoden 2015 Pariisin ilmastosopimuksessa 196 YK:n ilmastonsuojelun puitesopimukseen sitoutunutta jäsenmaata hyväksyi tavoitteen ilmaston lämpenemisen rajoittamisesta alle kahteen asteeseen. Sopimukseen sitoutuneiden maiden päästötavoitteita on myös tarkoitus kiristää viiden vuoden välein.

Yhdysvaltojen presidentin Donald Trumpin lisäksi kansainvälisen ilmastopolitiikan tarpeellisuuteen julkisuudessa kielteisesti suhtautuvia ei juuri ole maailman tärkeimpien poliittisten päättäjien keskuudessa. Silti valtioiden on ollut vaikea sopia sitovista toimista ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Myös Bonnin ilmastokokouksen saavutukset jäivät laihoiksi. Konkreettisia päätöksiä keskeisistä asioista esimerkiksi päästöjen mittaamista ja raportointia koskien ei saatu aikaiseksi. Joulukuussa 2018 järjestettävästä ilmastokokouksesta odotetaankin vaikeaa.

Jännitteisyys on ollut leimallista kansainvälisille ilmastoneuvotteluille niin Bonnissa kuin lukuisissa edeltävissäkin ilmastokokouksissa. Valtioilla on ollut erilaisia traditioita ilmastonmuutosta käsittelevän tieteellisen tiedon poliittisesta tulkinnasta. Kansallisella tasolla näkemykset kansallisesta edusta suhteessa ilmastopolitiikkaan ovat puolestaan usein olleet ristiriitaisia. Kansainvälisen ilmastopolitiikan alkuvaiheista saakka valtiot ovat tavoitelleet johtoasemaa kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa. Johtoasema on tarkoittanut johtoasemaa myös suhteessa siihen, minkä tulkintalinjan mukaista ilmastopolitiikkaa tehdään.

Tieteellinen tieto kansallisen tason politiikassa

Ilmiön nouseminen kansainvälisen politiikan keskiöön edellyttää sitä, että tieteellisesti todennettuja havaintoja ilmiöstä ryhdytään politiikassa kutsumaan ympäristöongelmaksi. Päätöksenteko yksinomaan kansallisvaltiokeskeisesti ei ole useissa ympäristökysymyksissä mielekästä, sillä ympäristöongelmat kuten ilman, maaperän tai veden saastuminen, luonnonvarojen liikakäyttö ja väestönkasvu koskettavat kansallisvaltioiden rajat ylittäviä alueita tai koko maapalloa.

Erilaisten ilmiöiden nimeäminen ympäristöongelmiksi tarkoittaa usein, että kansainväliselle toiminnalle on tarvetta. Kansainvälisellä yhteistyöllä on aikaisemmin saavutettu toimivia ratkaisuja muun muassa teollisuuden päästöjen aiheuttamien happamien sateiden osalta sekä ilmakehän otsonikerroksen suojelemiseksi.

Ilmastonmuutoksen kohdalla tieteelliset havainnot lisääntyivät 1980-luvun puolivälistä alkaen. Tiedon lisääntyessä keskeiset kansainvälisen politiikan toimijat kuten Yhdysvallat, Britannia ja (Länsi-)Saksa ryhtyivät enenevässä määrin puhumaan ilmastonmuutoksesta kansainvälisenä ympäristöongelmana. Ilmastonmuutos nousi kansainvälisen tason kysymykseksi. Sitä käsiteltiin YK:n yleiskokouksessa 1988 ja ilmastonmuutoskonferenssissa Genevessä vuonna 1990. Vuoden 1992 YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa hyväksyttiin hallitusten välisissä neuvotteluissa ennakkoon valmisteltu YK:n ilmastonmuutoskonventti.

Konventin sisältöön vaikutti Yhdysvaltojen traditio käsitellä ilmastonmuutosta tieteellisesti epävarmana pitkän aikavälin ongelmana. Britannian poliittinen johto kääntyi Yhdysvaltojen kannalle kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa, vaikka toisenlaisiakin äänenpainoja esitettiin muun muassa brittiparlamentissa. Poliittisten neuvotteluiden jälkeen konventista kehkeytyi Kioton vuoden 1997 pöytäkirja kasvihuonekaasupäästöjen hillitsemiseksi.

Vaikka useiden valtioiden politiikassa ilmastonmuutos alettiin nähdä kansainvälistä toimintaa edellyttävänä ympäristöongelmana samoihin aikoihin, ovat niiden käsitykset muun muassa ilmastotoimien laajuudesta ja sitovuudesta olleet jännitteisiä. Keskeinen syy tähän on ollut se, että valtiot ovat ilmastopolitiikan alkuvaiheista saakka antaneet erilaisen poliittisen painoarvon ilmastonmuutosta osoittavalle tieteelliselle tiedolle.

Saksan kohdalla ilmastonmuutos nousi politiikan agendalle parlamentaarisen ilmastonsuojeluun keskittyvän tutkimuskomitean perustamisen myötä 1987. Samana vuonna liittokansleri Helmut Kohl oli nimennyt ilmastonmuutoksen johtavaksi ympäristöongelmaksi. Komitea loi tradition tieteelliseen tietoon pohjautuvasta päätöksenteosta. Komitea korosti ilmastonmuutoksen olevan vakava uhka, joka vaati sekä kansainvälisiä että kansallisia vastauksia. Kaikki poliittiset puolueet ilmaisivat jo varhaisessa vaiheessa jakavansa huolen ilmastonmuutoksesta ja sen mahdollisista seurauksista maapallon elinolosuhteille. Kansallisella tasolla Saksa määritteli itselleen aikakauden mittapuulla varsin tiukat päästötavoitteet.

Ilmastonmuutospolitiikan alkuvaiheissa 1990-luvun alussa Saksa pyrki voimakkaasti profiloitumaan johtajaksi kansainvälisessä nousussa olevalla politiikan alalla. Omilla kansallisilla päästötavoitteillaan maa tavoitteli asemaa ilmastopolitiikan esimerkkivaltiona. Rio de Janeirossa hyväksytyn YK:n ilmastokontenventin jälkeen Saksa ilmaisi halukkuutensa isännöidä seuraavaa kansainvälistä ilmastokokousta. Se järjestettiinkin Berliinissä vuonna 1995. Myöhemmin taloudelliset argumentit ilmastonmuutoskeskustelussa ovat lisääntyneet Saksassakin.

Samaan aikaan 1980-luvulla presidentti Ronald Reaganin hallinto Yhdysvalloissa aloitti perinteen, jossa tieteelliset todisteet ilmastonmuutoksesta katsottiin politiikassa liian epävarmaksi. Toimet ilmastonmuutosta vastaan esitettiin tästä näkökulmasta liian kalliiksi suhteessa tiedon varmuuteen. Argumentit taloudellisista kustannuksista olivat osa Yhdysvaltojen ilmastonmuutoskeskustelua jo varhaisessa vaiheessa, kun taas useassa muussa maassa niistä ryhdyttiin todella keskustelemaan vasta myöhemmin.

Myöhemmät presidentit, erityisesti Bill Clinton ja Barack Obama, ovat pyrkineet vähentämään ilmastopolitiikkaa koskevan keskustelun kustannuskeskeisyyttä. Eri tahot politiikassa ja taloudessa ovat kuitenkin tähdentäneet ilmastonmuutosta käsittelevän tieteellisen tiedon epävarmuutta enemmän kuin useassa muussa johtavassa teollisuusmaassa. Trumpin voi katsoa pitkälti palanneen tähän 1980-luvulla aloitettuun traditioon retoriikassaan.

Britanniassa puolestaan pääministeri Margaret Thatcher nosti ilmastonmuutoksen ympäristöpolitiikan tärkeimmäksi prioriteetiksi 1980-luvun lopulla. Hän kuitenkin korosti tieteellisen tiedon perusteellisen analyysin tärkeyttä, ja Britannia oli haluton tekemään sitovia päästörajoituksia. Yhdysvaltojen tavoin se pelkäsi niistä aiheutuvia kustannuksia. Myöhemmin pääministeri John Majorin johdolla Britannia saattoi päästötavoitteensa muun EU:n tasolle.

Verrattuna kansainvälisen ilmastonmuutospolitiikan alkutaipaleeseen 1980-luvun lopulta lähtien luottamus ilmastonmuutosta osoittavan tieteellisen tiedon paikkansapitävyyteen on nykyisin laajaa. Keskeiset ilmastopolitiikan toimijat eivät ole enää nostaneet esiin tarvetta käydä keskustelua tieteellisen tiedon paikkansapitävyydestä sinänsä. Kansainvälinen sopiminen päästörajoituksista on ollut merkittävimpien ilmastopoliittisten toimijoiden jakama tavoite. Trumpin asenne ilmastopolitiikkaan on kuitenkin jälleen havainnollistanut kansallisten tulkintatraditioiden merkityksen jännitteitä aiheuttavana seikkana.

Ristiriitoja kansallisella tasolla

Ilmastonmuutoskysymys ylittää kompleksisuudessaan aikaisemmin kansainvälisessä päätöksenteossa käsitellyt ympäristöongelmat, sillä se edellyttää merkittäviä rakenteellisia muutoksia muun muassa energiantuotantoon ja kulutustapoihin. Kansallisella tasolla kysymys ilmastopolitiikan ja kansallisen edun suhteesta onkin aiheuttanut jännitteitä toimijoiden välille.

Presidentti Trump perusteli päätöstään Pariisin sopimuksesta vetäytymisestä Yhdysvaltojen kansallisella edulla. Hänen mukaansa Pariisin sopimus oli vahingollinen Yhdysvaltojen taloudelle. Lisäksi Trump korosti sopimusta Yhdysvaltoja kohtaan epäoikeudenmukaisena, joka ei todellisuudessa vähentäisi maapallon lämpenemistä.

Argumenttien on katsottu myötäilevän erityisesti öljyteollisuuden perinteisiä väitteitä. Useat tahot Yhdysvalloissa ovat kuitenkin ilmoittaneet jatkavansa ponnisteluja Pariisin sopimuksen hengessä Trumpin asenteesta huolimatta.

Saksassa puolestaan yksi syy kristillisdemokraattien, liberaalien ja vihreiden hallitusneuvotteluiden kariutumiseen syksyn 2017 liittopäivävaalien jälkeen oli liberaalien ja vihreiden erimielisyys siitä, millaisiin rajoituksiin Saksa voisi ilmastonmuutospolitiikassa sitoutua. Rusko- ja kivihiilen asema on Saksassa perinteisesti ollut vahva, ja niiden käyttö on vaikeuttanut maan pääsyä päästörajoitustavoitteisiinsa. Myös useat saksalaiset suuryritykset ovat esittäneet vaatimuksia tiukemmista ilmastotoimista alalla.

Saksan osalta kansallisen tason poliittiset jännitteet ovat siis lisääntyneet sen jälkeen, kun helpoiten toteutettavat päästöjä vähentävät uudistukset on toteutettu. Näitä olivat erityisesti energiaintensiivisen teollisuuden vähentäminen sekä hiiltä käyttävien voimaloiden modernisoiminen entisen Itä-Saksan alueella.

Britanniassa ristiriitaisia näkemyksiä kansallisesta edusta suhteessa ilmastopolitiikkaan on ratkottu oikeudessa. Teollisuuden toimijat ovat aktiivisesti haastaneet omiin intresseihinsä vaikuttavaa politiikkaa, ja poliittisia linjauksia on käsitelty oikeusistuimissa. Erityisesti brittiparlamentin ylähuoneen jäsenissä on ollut henkilöitä, jotka ovat haastaneet tätä talouskeskeistä lähestymistapaa ilmastopolitiikkaan.

Viime kädessä kuitenkin maiden poliittisella johdolla on ollut valta linjata, mitä intressejä kansallisessa ja kansainvälisessä ilmastopolitiikassa on painotettu.

Kenen ilmastopolitiikkaa?

Kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa johtoasemassa olevalla on ollut suuri valta siinä, millaisin tavoittein ja kuinka sitovasti kansainvälistä ilmastopolitiikkaa on ryhdytty tekemään. Erityisesti (Länsi-)Saksan, Britannian ja Yhdysvaltojen poliittinen johto on 1980-luvun lopulta alkaen tavoitellut johtoasemaa kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa. Niillä on kuitenkin ollut varsin erilaiset näkemykset siitä, millaisiin poliittisiin toimiin ilmastonmuutosta osoittava tieteellinen tieto velvoittaa.

Kansainvälisen ilmastopolitiikan alkuvaiheista saakka Yhdysvaltojen 1980-luvulla omaksuma diskurssi on ollut hallitseva osa kansainvälisiä ilmastoneuvotteluja. Tieteellisten havaintojen haastaminen suhteessa ilmastonsuojelusta aiheutuviin kustannuksiin on hidastanut konkreettisista toimista sopimista.

Trumpin ilmoitus Yhdysvaltojen vetäytymisestä Pariisin ilmastosopimuksesta on nostattanut laajaa keskustelua ja spekulointia siitä, minkä tahon johdolla kansainvälistä ilmastonmuutospolitiikkaa jatkossa määritellään. Vaihtoehdoiksi on nostettu erityisesti Kiina ja Euroopan unioni.

Ei ole lainkaan yhdentekevää, kenen johdolla ilmastonmuutosta jatkossa hillitään. Johtavassa asemassa olevalla on suurin valta määritellä, millaista ilmastodiskurssia käydään.