Loss and Damage -keskustelu laittaa kansainväliset ilmastoneuvottelut niiden historian vaikeimman haasteen eteen

Kirjoittajan henkilökuva
Veera Kankare | 14.02.2024
Tekstiartikkelin kuva. Yhä vakavammat ennusteet ilmastonmuutoksen aiheuttamista ääri-ilmiöistä ovat tuoneet menetykset ja vahingot yhä merkittävämmäksi osaksi kansainvälisiä ilmastoneuvotteluja. (Kuvalähde)

Kun ilmastonmuutos voimistuu, kasvaa myös todennäköisyys ylittää yhteisöjen sopeutumiskyvyn rajat. Rajan rikkomisesta seuraa menetyksiä ja vahinkoja, joiden käsittelemiseen erityisesti kaikkein haavoittuvaisimmilta yhteisöiltä puuttuvat resurssit. Tuhoihin liittyvä vastuunalaisuus ja korvaaminen ovatkin nousseet ilmastoneuvottelujen kipeimmäksi kysymykseksi, joka laittaa ilmastoregiimin sen historian tähän asti vaikeimman haasteen eteen.  

Viime vuosien aikana äärimmäiset sääilmiöt hirmumyrskyistä lämpöaaltoihin sekä hitaammat ilmastotapahtumat, kuten merenpinnan nousu ja aavikoituminen, ovat johtaneet ennennäkemättömiin menetyksiin ja vahinkoihin ympäri maailmaa. Niitä tapahtuu erityisesti kaikkein haavoittuvaisimmissa maissa, jotka eivät ole historiallisessa vastuussa ilmastonmuutoksesta. Esimerkiksi ilmastonmuutokseen yhdistettyjen, vuoden 2022 Pakistanin tulvien arvioidaan aiheuttaneen 40 miljardin dollarin tuhot sekä yli 1 700 ihmisen kuoleman.  

Yhä vakavammat ennusteet ilmastonmuutoksen aiheuttamista ääri-ilmiöistä tulevaisuudessa sekä todisteet jo tapahtuvista menetyksistä ja vahingoista maailmanlaajuisesti ovat tuoneet menetykset ja vahingot yhä merkittävämmäksi osaksi kansainvälisiä ilmastoneuvotteluja. YK:n ilmastoregiimin painopiste onkin yli 30-vuotisen historiansa aikana siirtynyt ilmastonmuutoksen hillinnästä sopeutumiseen, ja viimeisimpänä agendalle ovat nousseet lisäksi menetykset ja vahingot (“Loss and Damage”). 

YK:n ilmastoregiimin painopiste onkin yli 30-vuotisen historiansa aikana siirtynyt ilmastonmuutoksen hillinnästä sopeutumiseen, ja viimeisimpänä agendalle ovat nousseet lisäksi menetykset ja vahingot (“Loss and Damage”). Klikkaa twiitataksesi!

Lieventämis- ja sopeutumistoimilla voidaan välttää menetyksiä ja vahinkoja, mutta vain tiettyyn pisteeseen asti; jäljelle jää vaikutuksia, jotka eivät nykyisen lämpötilakehityksen valossa ole enää vältettävissä. Kolmen vuosikymmenen työstä huolimatta yritykset hillitä ongelmaa ovat epäonnistuneet, mikä on tuonut maailman menetysten ja vahinkojen aikaan, jossa korjaavan oikeudenmukaisuuden kysymykset nousevat etualalle. Tähän liittyy tulenarka kysymys siitä, kuka korvaa vahingot ja menetykset.  

Loss and Damage -keskustelun historia ilmastoneuvotteluissa 

Huoli ilmastonmuutoksen aiheuttamista menetyksistä ja vahingoista juontaa juurensa jo aikaan ennen YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen solmimista vuonna 1992. Sopimusta neuvoteltaessa Tyynenmeren pienet saarivaltiot ehdottivat kehittyneiden maiden rahoittaman vakuutusrahaston perustamista. Rahastoa käytettäisiin korvaamaan pienille saarivaltioille ja alaville kehitysmaille merenpinnan nousun seurauksena syntyneet menetykset ja vahingot. Kehittyneiden valtioiden vastustuksesta johtuen järjestelmää ei kuitenkaan lopulta sisällytetty sopimukseen.  

Vuoden 1992 sopimukseen kirjatun ydintavoitteen “kasvihuonekaasupäästöjen vakiinnuttamisesta sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä” voidaan kuitenkin tulkita viittaavan tulevaisuuden menetyksiin ja vahinkoihin. Tavoite viittaa siihen, että sopeutumiskyvyllämme on rajansa, kun ilmastojärjestelmän muutokset ylittävät sen, mikä luokitellaan turvalliseksi.  

Viisitoista vuotta myöhemmin ilmaus “loss and damage” kirjattiin ensimmäistä kertaa ilmastokokouksen neuvottelutuloksiin Balilla vuonna 2007. Kokouksen päätöksissä vaadittiin tehostettuja toimia sopeutumisen osalta, kuten katastrofiriskien vähentämiseen tähtääviä strategioita ja keinoja käsitellä ilmastonmuutoksen vaikutuksiin liittyviä menetyksiä ja vahinkoja erityisen haavoittuvaisissa kehittyvissä maissa. Menetykset ja vahingot sijoitettiin näin ollen sopeutumisen puitteiden alaisuuteen. Kehittyneiden maiden kanta oli, että ilmastonmuutoksen aiheuttamat vahingot olivat puhtaasti sopeutumiseen kytkeytyvä asiakokonaisuus, kun taas ilmastonmuutoksen vaikutuksille alttiit kehittyvät maat pitivät sitä laajempana kysymyksenä, johon liittyi myös vahingonkorvausvastuu. 

Balin osapuolikokous vauhditti keskustelua menetyksistä ja vahingoista. Kysymyksen kiireellisyyttä korosti myös vuoden 2013 hirmumyrsky Haiyan Kaakkois-Aasiassa – historian voimakkain myrsky, joka tappoi Filippiineillä yli 6 000 ihmistä. Myöhemmin samana vuonna Varsovan ilmastokokouksessa luotiinkin uusi YK:n ilmastosopimuksen alainen työraide (Varsovan kansainvälinen mekanismi), jonka tavoitteena oli muun muassa kerätä tietoa siitä, miten alueet voivat valmistautua riskeihin ja vahinkoihin sekä tarjota rahoitusta ja teknistä tukea. Kaksi vuotta myöhemmin menetykset ja vahingot saivat oman artikkelinsa Pariisin ilmastosopimukseen

Edistyksestä huolimatta maat eivät päässeet yhteisymmärrykseen menetysten ja vahinkojen rahoituksesta. Useiden vuosien neuvottelut menetysten ja vahinkojen rahastosta sekä kasvanut paine kehittyvien maiden ja kansalaisyhteiskunnan suunnalta johtivat kuitenkin lopulta rahaston perustamisen hyväksymiseen vuonna 2022. Dubain ilmastokokous marras-joulukuussa 2023 puolestaan saavutti historiallisen sovinnon rahaston virallisesta hyväksymisestä. 

Tähänkään päivään mennessä neuvotteluosapuolet eivät kuitenkaan ole päässeet yhteisymmärrykseen menetysten ja vahinkojen virallisesta määritelmästä, ja termin sisältö ja sopeutumisesta erottuminen on jäänyt epäselväksi. Lisäksi vaikka menetykset ja vahingot ovat nykyisin osa Pariisin sopimusta, vastuunalaisuus ja kompensaatio on kehittyneiden maiden vastustuksen seurauksena suljettu sen ulkopuolelle. 

Loss and Damage -rahasto 

Menetysten ja vahinkojen rahasto hyväksyttiin ennätyksellisen nopeasti Dubain ilmastokokouksessa, ja osallistujamaat lupasivat rahoittaa sitä lähes 700 miljoonalla dollarilla. Päätöksen historiallisuutta korostaa myös se, että neuvotteluissa kehittyviin maihin luokiteltu Arabiemiraatit sitoutui antamaan rahastoon 100 miljoonaa dollaria rikkoen ilmastorahoitukseen liittyvän palomuurin kehittyvien ja kehittyneiden valtioiden välillä.  

Luvattu 700 miljoonan dollarin potti vaikuttaa kuitenkin vähäiseltä todellisten tarpeiden rinnalla. Vuonna 2022 lasketut ääri-ilmiöiden taloudelliset kustannukset kehitysmaissa ylittivät 100 miljardia. Tämä luku ei sisällä vaikeasti määritettäviä ilmiöitä, kuten lämpöaaltoja tai merenpinnan nousua tai ei-taloudellisia menetyksiä ja vahinkoja, kuten kulttuurien katoamista. Todellisen rahoitustarpeen on arvioitu olevan jopa 400 miljardia dollaria vuodessa. 

700 miljoonaa dollaria näyttäytyy erityisen pienenä, kun sitä verrataan esimerkiksi siihen 7 miljardiin dollariin, jonka Arabiemiraatit käytti hulppean Dubai Expo Cityn rakentamiseen, jossa myös vuoden 2023 ilmastokokous järjestettiin. Osuva vertailukohta on myös se, että maailman suurimpien öljy-yhtiöiden – ExxonMobilin, BP:n, Shellin, TotalEnergiesin ja Chevronin – yhteenlasketut voitot olivat noin 200 miljardia dollaria vuonna 2022. Pelkästään näille yhtiöille maksetut valtiontuet maksaisivat menetysten ja vahinkojen rahaston. Vuonna 2022 G20-maat maksoivat fossiilisten polttoaineiden tuottajille 446 miljardia dollaria yhtiöiden ennätysvoitoista huolimatta. Vertailun vuoksi, 700 miljoonaa dollaria on vain 0,2% näistä tuista.  

Vastuun välttelyä ja ristiriitoja 

Dubain ilmastokokouksessa hyväksytyn rahaston yksityiskohdat, kuten rahoituksen lähteet, neuvotellaan vuoden 2024 aikana. Tämä nostaa pöydälle vahingonkorvausvastuukysymyksen kipeimmät, yli 30 vuotta eripuraa aiheuttaneet kohdat. Jo ilmastoregiimin alkuhetkistä lähtien kehittyneet maat, erityisesti Yhdysvallat, ovat vastustaneet vastuun tai korvaamisen käsitteitä, eivätkä ole antaneet periksi moraalisille argumenteille historiallisesta vastuusta.  

Jo ilmastoregiimin alkuhetkistä lähtien kehittyneet maat, erityisesti Yhdysvallat, ovat vastustaneet vastuun tai korvaamisen käsitteitä, eivätkä ole antaneet periksi moraalisille argumenteille historiallisesta vastuusta. Klikkaa twiitataksesi!

Häivyttääkseen vastuutaan haavoittuvaisten valtioiden kokemista menetyksistä ja vahingoista kehittyneet valtiot ovat kasvavassa määrin kiinnostuneet julkisen rahan lupaamisen sijaan yksityisestä rahoituksesta, erityisesti vakuutusmalleista, menetysten ja vahinkojen rahoituksessa. Vakuutusten mahdollisuudet vastata äärimmäisiin sääilmiöihin ovat kuitenkin rajalliset, ja niiden alaiset maksut ovat riittämättömiä korvaamaan menetyksistä ja vahingoista aiheutuneet kulut. Vaikka kaikki tuki on tervetullutta, liiallinen tukeutuminen yksityiseen rahoitukseen ja vakuutusmaksuihin on vastoin ilmastoregiimin tasa-arvoperiaatteita ja siirtää menetysten ja vahinkojen käsittelystä aiheutuvat kulut ilmastonmuutoksen uhrien harteille vaatimalla heitä maksamaan vakuutusmaksuja.  

Historiallisen vastuun lisäksi ilmastoaktivistit ovat enenevässä määrin vedonneet kehittyneiden maiden vastuuseen, joka juontuu kolonialistisesta perinnöstä ja sen aiheuttamasta yhteisöjen haavoittuvuudesta ilmastotuhoille. Myös viimeisimmässä hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) arviointiraportissa viitataan “historiallisiin ja jatkuvasti ilmeneviin epäoikeudenmukaisuuden malleihin, kuten kolonialismiin” haavoittuvuutta pahentavina keskeisinä tekijöinä. Ilmastoneuvotteluissa kolonialismin perintö on kuitenkin säilynyt äärimmäisen herkkänä poliittisena kysymyksenä. Onkin epätodennäköistä, että siihen vetoavat argumentit vakuuttaisivat kehittyneet maat menetysten ja vahinkojen rahoitusjärjestelyjen perustamisesta kompensaatiolle tai vastuulle.  

Kehystämisellä on kuitenkin merkitystä – ilman tunnustusta tehdystä vääryydestä rahasto ei juuri eroa muista regiimin alaisista rahastoista, jotka kaikki ovat tähän mennessä olleet riittämättömiä hillinnän ja sopeutumisen rahoituksen tavoitteiden ja lupausten täyttämisessä. Kun moraaliset syyt sille, miksi saastuttajan tulisi maksaa rahastoon, piilotetaan, uhkaa myös tuleva Loss and Damage -rahasto jäädä riittämättömäksi instrumentiksi.  

Onnistuneiden neuvotteluiden edellytykset 

YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimusta neuvoteltaessa 1990-luvun alussa elettiin vielä maailmassa, jossa ilmastonmuutoksen aiheuttamia haittoja kyettiin ehkäisemään ja ihmisiä auttamaan lämpötilan nousuun sopeutumisessa. Ilmastoregiimin epäonnistuminen tehtävässään viimeisen 30 vuoden aikana on kuitenkin lukinnut maailman ilmastonmuutoksen aiheuttamien menetysten ja vahinkojen tielle, jolla uhattuna ovat niin ihmisyhteisöt kuin ekosysteemit. ”Loss and Damage” -keskustelun kivuliaisuus selittyykin osaltaan sillä, että maat ovat vastahakoisia myöntämään regiimin epäonnistumisen tehtävässään vakiinnuttaa kasvihuonekaasupäästöt ei-vaaralliselle tasolle. Sen tunnustaminen voisi kyseenalaistaa koko järjestelmän legitimiteetin.  

Ilmastoregiimin tähänastisista epäonnistumisista huolimatta sen merkitys on tärkeämpi kuin koskaan: Jokaisen asteen kymmenesosan välttäminen vähentää sopeutumisen tarvetta. Jokainen onnistunut sopeutumistoimi puolestaan vähentää ilmastonmuutoksesta aiheutuvia menetyksiä ja vahinkoja. Näin ollen ympyrä sulkeutuu ja palaamme jälleen lieventämistoimien sekä Pariisin sopimuksen lämpötilatavoitteiden kriittisyyteen.  

Ilmastoregiimin tähänastisista epäonnistumisista huolimatta sen merkitys on tärkeämpi kuin koskaan: Jokaisen asteen kymmenesosan välttäminen vähentää sopeutumisen tarvetta. Klikkaa twiitataksesi!

Vielä ilmastoregiimin epäonnistumisia suurempi uhka järjestelmälle on vastuun ja tuen välttely ja sitä seuraava luottamuspula valtioiden välillä. Kehittyvien ja kehittyneiden maiden välistä luottamusta voisi palauttaa sen tunnustaminen, ettei menetysten ja vahinkojen rahastossa ole kyse hyväntekeväisyydestä vaan vastuusta. Tämä voisi kaventaa neuvotteluissa ilmenevää kuilua valtioiden välillä ja kannustaa aiempaa merkityksellisempään ilmastotyöhön.  

Vastuu tarkoittaa tehokkaan ja riittävän rahoituksen turvaamista, mutta myös laajempaa keskustelua siitä, miksi kehittyvät valtiot ovat alun perinkin haavoittuvaisia ilmastonmuutoksen vaikutuksille. ”Loss and Damage” tarjoaa mahdollisuuden käsitellä haavoittuvuuden juurisyitä ja siten välttää ja minimoida menetyksiä ja vahinkoja. Kehittyneiden valtioiden tuen lisäksi tässä tavoitteessa korostuu myös kehittyvien maiden vastuu käsitellä haavoittuvuuden syitä valtiorajojensa sisällä. Näin aiempaa laajemmalle joukolle ihmisiä voitaisiin tarjota ne työkalut, joita tarvitaan ilmastotuhoihin vastaamiseksi.  

Neuvottelujen onnistumiseksi on tärkeä päästä yli siitä näkemyksestä, että menetykset ja vahingot muodostaisivat ”win-lose” -neuvottelupelin. Sen sijaan tulisi korostaa maiden yhteistä pyrkimystä riskien torjumiseen, kaikkien etuja tässä pyrkimyksessä sekä muutoksen roolia. Jotta ilmastoregiimiä voitaisiin kutsua onnistuneeksi seuraavan 30-vuotisen jakson kuluttua, edistys menetysten ja vahinkojen keskustelussa on välttämätöntä.

Kirjoittaja: Veera Kankare 

Editointi: Henna Kakko 

Kielenhuolto: Elena Rintamäki