Ilkka Saarinen toimii kauppapoliittisissa tehtävissä EU:n edustustossa Tokiossa. Kirjoituksessa esitetyt näkemykset eivät välttämättä vastaa EU:n virallista kantaa.

Aasian ja Tyynenmeren alueesta on tullut viimeisten parinkymmenen vuoden aikana keskeinen näyttämö uusille kauppasopimuksille. Kehityksen taustalla ovat nähtävissä kansainvälisen talouden ja kauppajärjestelmän kokemat mullistukset sekä Yhdysvaltain ja Kiinan välinen taloudellinen ja geopoliittinen hegemoniataistelu. Alueen uudet kauppasopimukset ovat kunnianhimoisia ja eteenpäin katsovia ja tarjoavat niihin osallistujille vahvan aseman alueellisten arvoketjujen muokkaamisessa.

Aasian ja Tyynenmeren alueesta on viimeisten parin vuosikymmenen aikana tullut kansainvälisten kauppaneuvottelujen keskeisin alue. 2000-luvulle tultaessa laajojen monenvälisten kauppaneuvottelujen käyminen maailman kauppajärjestö WTO:ssa on vaikeutunut, mikä on johtunut jäsenmaiden lukumäärän kasvusta, WTO-maiden välisistä eroista kehitystasossa ja kaupankäynnin avoimuudessa sekä kauppapoliittisen agendan laajentumisesta uusille alueille.

Tarve kansainvälisten arvoketjujen sujuvaan hyödyntämiseen kuitenkin edellyttää kaupan vapauttamista ja kauppasääntöjen uudistamista . Tämä on johtanut siihen, että esimerkiksi Japanin tyyppiset maat, jotka ovat aiemmin pitäytyneet neuvottelemasta WTO:n ulkopuolisia kauppasopimuksia, ovat alkaneet solmia omia vapaakauppasopimuksiaan yhä kiihtyvään tahtiin. Myös EU:n suhtautumisessa on tapahtunut periaatteellinen muutos, eikä unioni enää näe vapaakauppasopimusten vaikeuttavan WTO:ssa käytäviä monenkeskisiä neuvotteluja.

Kansainvälisen kaupan ja talouden painopisteen siirtyessä yhä enenevässä määrin Aasian ja Tyynenmeren alueen maihin on luonnollista, että juuri tämän alueen maat ovat viime vuosina olleet aloitteellisia alueellisten kauppasopimusten solmimisessa. Klikkaa twiitataksesi!

Kansainvälisen kaupan ja talouden painopisteen siirtyessä yhä enenevässä määrin Aasian ja Tyynenmeren alueen maihin on luonnollista, että juuri tämän alueen maat ovat viime vuosina olleet aloitteellisia alueellisten kauppasopimusten solmimisessa. Kaakkois-Aasian yhteistyöjärjestö ASEANin jäsenmaiden välisellä vapaakaupalla on jo pitkät perinteet, ja vähitellen muutkin Aasian alueen maat sekä Yhdysvallat ja EU ovat kiinnostuneet vapaakauppasopimusten neuvottelemisesta tämän nopeasti kasvavan alueen maiden kanssa.

Eri osapuolet ovat kuitenkin ottaneet erilaisen lähestymistavan neuvotteluihin. Yhdysvallat sekä Aasian ja Tyynenmeren alueen maat solmivat nyt alueellisia, useamman maan välisiä sekä kahdenkeskisiä sopimuksia. EU puolestaan on keskittynyt yksinomaan kahdenkeskisiin sopimusneuvotteluihin. Vaikka EU:n alkuperäinen ja edelleen voimassa oleva tavoite on EU–ASEAN-sopimuksen aikaansaaminen, on suunnitelma poliittisista syistä – kuten eräiden ASEAN-maiden ongelmallisen demokratia- sekä ihmisoikeustilanteen kehityksen vuoksi – toistaiseksi hyllyllä. Lisäksi ei myöskään ole varmuutta ASEAN-maiden kyvystä sitoutua EU:n sopimusarkkitehtuurin kaikkiin osiin.

Ensin TPP, sitten CPTPP ja RCEP

Yhdysvaltojen aloitteesta neuvoteltu TPP (Trans-Pacific Partnership) oli kunnianhimoinen alueellinen kauppasopimus, jolla pyrittiin arvoketjujen vapauttamiseen tavalla, joka toimisi vastapainona Kiinan kasvavalle taloudelliselle voimalle. TPP kuitenkin kaatui alkuperäisessä muodossaan Yhdysvaltain vetäydyttyä sopimuksesta presidentti Donald Trumpin ensimmäisenä virassaolopäivänä. Jäljelle jääneet 11 maata muokkasivat sopimuksesta mieleisensä, ja se tuli lopulta voimaan CPTPP-nimisenä (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) vuonna 2018.

TPP:n rinnalle oli jo vuosia rakennettu kilpailevaa, mutta osittain samoista neuvotteluosapuolista koostuvaa RCEP-sopimusta (Regional Comprehensive Economic Partnership). RCEP syntyi alun perin ASEAN-maiden tarpeesta yhdenmukaistaa kahdenväliset kauppasopimuksensa yhteen pakettiin ja saattaa ne arvoketjujen hyödyntämisen kannalta tarkoituksenmukaisten yhtenäisten alkuperäsääntöjen piiriin. RCEP:sta tuli kuitenkin myös Kiinalle keino pyrkiä luomaan vastapainoa Yhdysvaltain TPP:n myötä kasvavalle taloudelliselle vaikutusvallalle. Yhdysvaltojen irtauduttua TPP:stä RCEP:n neuvotteludynamiikka näytti hetken aikaa hiipuvan, kunnes neuvottelut saatettiin varsin nopeassa tahdissa loppuun vuonna 2020.

CPTPP on kuitenkin monella tapaa huomattava saavutus, erityisesti kun otetaan huomioon jäsenkunnan laaja kirjo. Klikkaa twiitataksesi!

Sopimus tuli voimaan vuoden 2022 alussa kerättyään riittävän määrän ratifiointeja. RCEP ei kuitenkaan lopulta valmistunut täysin alkuperäisen kokoonpanonsa mukaisesti, sillä Intia päätti neuvottelujen loppuvaiheessa irtautua sopimuksesta huolimatta erityisesti Japanin diplomaattisista ponnisteluista Intian mukaan saamiseksi. Tokion tavoitteena oli Intian jäsenyydellä pyrkiä tasapainottamaan Kiinan kasvavaa taloudellista vaikutusvaltaa.

CPTPP eikä etenkään RCEP vapauta kauppaa yhtä kattavasti kuin esimerkiksi EU:n vapaakauppasopimukset. CPTPP on kuitenkin monella tapaa huomattava saavutus, erityisesti kun otetaan huomioon jäsenkunnan laaja kirjo. RCEP:n sääntökirja on sinänsä kattava mutta kunnianhimon tasoltaan vaatimaton, mikä johtuu määräysten osittain heikosta oikeudellisesta velvoittavuudesta. Molemmat sopimukset ovat kuitenkin moderneja ja eteenpäin katsovia ja tuovat esimerkiksi rajat ylittävien tietovirtojen osalta jäsenmailleen merkittäviä oikeuksia ja velvoitteita. Se, että molemmissa alueellisissa sopimuksissa on sovittu kaikkia osapuolia koskevista yhteisistä alkuperäsäännöistä – RCEP:ssä tosin vasta siirtymäajan jälkeen – tarkoittaa sitä, että ne palvelevat joustavasti yrityselämän tarpeita alueellisten arvoketjujen hyödyntämisessä.

CPTPP:n ja RCEP:n alkuperäsäännöt ovat liberaaleja, mikä avaa mahdollisuuksia myös alueen ulkopuolelta tulevien tuotantopanosten hyödyntämiseen valmistusprosesseissa ja tuotteiden viennissä sopimuskumppaneiden markkinoille. Tämän seurauksena sopimusten alkuperäsäännöt avaavat mahdollisuuksia myös esimerkiksi Suomen kaltaiselle maalle, jonka viennistä suuri osa on niin sanottuja välituotteita. Näin ollen niitä voidaan käyttää suhteellisen laajasti CPTPP- tai RCEP-tullietuuden saavien lopputuotteiden valmistamiseen kyseisten sopimusten jäsenmaissa. Sopimukset sallivat laajalti (tuotteesta riippuen) jopa 60 prosentin alueen ulkopuolisen arvonlisän. Näin ollen tuotantopanokset, kuten välituotteet, eivät melko laajastikaan käytettyinä johda CPTPP:n ja RCEP:n tullietuuksien peruuntumiseen, kunhan loppu 40 prosenttia on alueen sisäistä arvonlisää.

Suurvaltakilpailu on puskenut maita arvoketjujen monipuolistamiseen

Yhdysvaltain ja Kiinan välinen kilvoiittelu on alkuperäisen TPP-sopimuksen kaatumisen jälkeen vain kiihtynyt, ja arvoketjujen häiriöt ja taloudellisen turvallisuuden kysymykset ovat nousseet entistä ajankohtaisemmiksi. Nämä muutokset ovat tuoneet merkittävän uuden elementin kansainvälisiin neuvotteluihin ja eri maiden kauppa- ja teollisuuspoliittiseen suunnitteluun. Nyt monet Aasian maista, hyvänä esimerkkinä Japani, pitävät yritystensä arvoketjujen monipuolistumista tärkeänä tavoitteena. Samalla maat ovat yhä painokkaammin toivoneet Yhdysvaltain paluuta rakentamaan alueen kauppasääntöjä tasapainottaakseen Kiinan taloudellista valtaa.

Perinteiset, markkinoillepääsysitoumuksia sisältävät vapaakauppasopimukset ovat Yhdysvalloille kuitenkin edelleen poliittinen mahdottomuus, mikä johtuu maan kongressin enemmistön kielteisestä suhtautumisesta kaupan vapauttamiseen. Presidentti Joe Bidenin hallinnon aloitteesta on tänä vuonna aloitettu uudenlaiseen sopimusarkkitehtuuriin perustuvat IPEF-neuvottelut (Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity). IPEF poikkeaa vapaakauppasopimusneuvotteluista erityisesti siinä, ettei sen puitteissa neuvotella markkinoillepääsystä, kuten tullinalennuksista tai palvelukaupan vapauttamisesta. Näissä neuvotteluissa näkyy Yhdysvaltain nykyhallinnon kädenjälki; maa pyrkii sopimuksessa edistämään työntekijöiden asemaa, hyvää hallintoa ja ilmastotavoitteita.

Monet Aasian maista, hyvänä esimerkkinä Japani, pitävät yritystensä arvoketjujen monipuolistumista tärkeänä tavoitteena. Klikkaa twiitataksesi!

Se, ettei IPEF-sopimusneuvotteluissa sovita markkinoillepääsystä eikä sen odoteta sisältävän sitovaa riitojenratkaisujärjestelmää, on kuitenkin herättänyt kysymyksen siitä, onko neuvottelujen loppuunsaattaminen, kunnianhimoisten tulosten saavuttaminen ja velvoittavienkaan määräysten toimeenpano ylipäätään mahdollista. Monet neuvotteluosapuolista näyttävät kuitenkin uskovan siihen, että poliittinen tarve Yhdysvaltain saamiseksi mukaan alueen yhteistyöhön yhdistettynä tekniseen apuun – kuten esimerkiksi yksityisten sektorien väliseen yhteistyöhön – liittyvien sitoumusten kanssa, loisi riittävän kannustimen merkitykselliselle lopputulokselle. Se, kantaako dynamiikka loppuun asti, on vähintäänkin epävarmaa. Riippumatta lopputuloksesta IPEF-formaatista tuskin on kuitenkaan yleisemmäksi esikuvaksi sellaisille kauppaneuvotteluille, joissa ei ole vastaavaa poliittista painetta yhden osapuolen saamiseksi osaksi alueellista sopimusjärjestelmää.

Kaiken kaikkiaan Aasian ja Tyynenmeren sopimukset muodostavat erittäin mielenkiintoisen kokonaisuuden, jossa monet maat ovat mukana kaikkiaan kolmessa eri sopimusjärjestelmässä. Sopimusten jäsenmäärän voidaan olettaa kasvavan entisestään, sillä Iso-Britannia neuvottelee CPTPP-jäsenyydestä. Kiinan CPTPP-jäsenhakemuksen kohtaama vastustus kuitenkin osoittaa, etteivät nämä sopimukset ole lähiaikoina integroitumassa yhdeksi suureksi sopimusjärjestelmäksi, joka vakavasti uhkaisi WTO-järjestelmän keskeistä asemaa monenvälisten kauppaneuvottelujen foorumina. Suomen kaltaisen, kansainvälisten arvoketjujen toimivuudesta riippuvaisen maan puolesta sopii sen sijaan toivoa, että Aasian ja Tyynenmeren alueen sopimuksissa syntyvät uudet säännöt edelleen jalostuvat ja toimivat lopulta rakennuspalikoina uusien WTO-sääntöjen luomiseksi.

 __

Kirjoittaja: Ilkka Saarinen

Editointi: Julia Lintunen, Eero Tuorila