Kiina on viime vuosikymmenen aikana laajentanut keräämäänsä taloudellista pääomaa enenevässä määrin ulkomaille ja muuttunut merkittäväksi rahoittajaksi – ja velkojaksi – monessa kehittyvässä maassa useilla mantereilla. Monille kehittyville maille on kertynyt kestämättömiä määriä velkaa, ja Kiinaa on syytetty strategisen infrastruktuurin kahmimisesta itselleen sekä niin sanotusta velka-ansadiplomatiasta. Kiinan ulkomaille suuntautuvat infrastruktuuriprojektit ovat kuitenkin usein hajanainen monen toimijan summa, eikä yhteneväistä “suurta suunnitelmaa” voi pitää itsestäänselvyytenä. Lisäksi Kiinan omat talousongelmat saattavat rajoittaa suureellista lainoitusta tulevina vuosina. 

Kiinan Vyö ja tie -projekti on viime vuosikymmenen aikana tehnyt maasta nopeasti merkittävän velkojan erityisesti Aasiassa ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, jossa se kattaa arviolta yli 60 prosenttia maiden kahdenvälisistä lainoista. Kiinan taloudellisen läsnäolon kasvu herätti kuitenkin jo varhaisessa vaiheessa vastustusta niin länsimaisissa kehitysavun myöntäjissä kuin lainojen vastaanottajamaissakin. Merkittävä kritiikin suuntaus on puhe niin sanotusta “velka-ansadiplomatiasta”, jossa Kiinan nähdään kasaavan kehittyville maille kestämättömiä määriä velkaa Kiinan omia yrityksiä ja intressejä palvelevien infrastruktuurihankkeiden toteuttamiseksi ja samalla vievän pohjaa läpinäkyvyyteen pyrkivältä kehitysavulta. 

Tämä näkemys kuitenkin maalaa usein yksipuolisen kuvan sekä vastaanottajamaiden omasta toimijuudesta että Kiinan omasta lähestymistavasta. Kiinan lainapolitiikka kehittyvissä maissa näyttäytyy monimutkaisena yhdistelmänä strategisia päämääriä, taloudellisen hyödyn ja uusien markkinoiden tavoittelua sekä diplomaattisen hyvän tahdon hieromista. Kiinalla ei edelleenkään ole kovinkaan yhteneväistä kehitysapu- tai lainoitusstrategiaa, vaan eri toimijat kuten valtio-omisteiset ja yksityiset yritykset, valtio-omisteiset pankit sekä ministeriöt koordinoivat omia projektejaan seuraten sekä poliittisia päämääriä että vaatimuksia taloudellisesta kannattavuudesta. Suhteita Kiinaan puolestaan määrittävät monin paikoin maiden sisäiset poliittiset voimasuhteet – ja usein myös korruptio –  ja toisaalta rahoituksen saamisen hankaluus muista lähteistä suuria infrastruktuuriprojekteja varten. 

Erityisesti Aasian alueen valtioissa huolta herättäneen Sri Lankan Hambantotan sataman tapauksessa Kiinan rahoituksella on epäilty olleen strateginen motiivi: Kiina haluaisi itselleen maa-alueen saaren eteläkärjestä, joka on strategisesti tärkeä sijainti vilkkaiden merireittien varrella. Tätä väitettä tukee myös New York Timesin laajoihin haastatteluihin perustunut raportti Sri Lankan tilanteesta. Projektien suunnitteluvaiheen salamyhkäisyys ei ole omiaan herättämään luottamusta Kiinan toimiin, mutta toisaalta myös suunnitelmallisuuden asteesta on vaikea saada varmuutta. Kiinan sijoituksia ja infrastruktuuriprojekteja käsittelevästä kirjallisuudesta nimittäin välittyy usein kuva hajanaisista ja keskenään kilpailevista toimijoista, jotka rahoittavat ja toteuttavat maan infrastruktuuriprojekteja. Erityisen epävarmaa on se, kuinka pitkälle meneviä johtopäätöksiä Sri Lankan tilanteesta voi vetää Kiinan toimiin muissa maissa ja muilla mantereilla. 

Kiinan lainapolitiikan monimutkainen vyyhti

Kiina on rahoittanut avustusprojekteja Afrikassa jo vuosikymmeniä siitä huolimatta, että se itsekin oli köyhä maa. 1980-luvulta alkaen Kiina alkoi kasvattaa lainojen osuutta ulkomaille myöntämässään rahoituksessa ja siirtyä näin markkinaehtoisempaan malliin. Kyseessä on viime vuosikymmeninä siis usein ollut varsinaisen kehitysavun sijaan osittain markkinaehtoinen ja osittain politiikkaan perustuva malli, jossa Kiina rahoittaa hankkeita erityisesti itselleen ystävällismielisissä maissa. 

Osa Kiinan sijoituksista on lähempänä varsinaisen kehitysavun ajatusta eli suoraa tukea tai edullisia ja korottomia lainoja. Rahamääristä kuitenkin suurin osa menee korkeakorkoisempiin lainoihin, jotka on tarkoitus sijoittaa maan taloutta tukeviin infrastruktuurihankkeisiin ja muihin projekteihin. 

Investointeja kanavoi hyvin monimutkainen joukko Kiinan valtion alaisuudessa toimivia instituutioita. Kiinalla on kaksi niin kutsuttua poliittista investointipankkia (policy bank): China Export Import (Exim) -pankki ja Kiinan kehityspankki (China Development Bank). Lisäksi ulkomaanlainoja antavat useat valtio-omisteiset mutta markkinalogiikalla toimivat pankit. Yhtälöä ei helpota se, että ulkomaanavun ja investointien koordinointi kuuluu tapauksesta riippuen joko kauppaministeriön, ulkoministeriön tai useiden pienempien ministeriöiden alaisuuteen. Projektien käytännön toteutuksesta puolestaan vastaavat usein valtio-omisteiset rakennusyritykset. 

Kiinan hallinnon monimutkaisuus kannattaa pitää mielessä, kun Kiinan ulkomaisille projekteille sovitetaan yhteneväisen suuren suunnitelman viittaa. Klikkaa twiitataksesi!

Vuonna 2018 ministeriöiden väliseen koordinointiin perustettiin lisäksi oma elin, CIDCA. Yhtälön monimutkaisuudesta kertoo se, että pitkään kenttätutkimusta Afrikassa tehneiden tutkijoiden mukaan Kiinan ministeriöilläkään ei ole kattavaa yhtenäistä tietokantaa kaikista investoinneista, vaan tiedot ovat pirstaloituneet eri elinten kesken. 

Tähän yhtälöön tulevat lisäksi Kiinan sisäpolitiikalle ominainen ministeriöiden, pankkien ja valtio-omisteisten yritysten välinen kilpailu, joissa organisaatioiden ja niiden johtajien suorituksia arvioidaan toisaalta poliittisten päämäärien perusteella, toisaalta perusteena toimivat erityisesti pankkien ja yritysten tapauksessa myös taloudelliset kriteerit. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että valtion ja kommunistisen puolueen hankkeita, kuten Vyö ja tie -projektia, on tuettava, mutta taloudelliset intressit ajavat Kiinan pankkeja ja valtio-omisteisia yrityksiä tavoittelemaan korkeampia tuottoja esimerkiksi korkeita korkoja vaatimalla. 

Kiinan hallinnon monimutkaisuus kannattaa pitää mielessä, kun Kiinan ulkomaisille projekteille sovitetaan yhteneväisen suuren suunnitelman viittaa. Usein kyseessä on pikemminkin sekoitus hallituksen keskitettyjä suunnitelmia ja pitkälle delegoitua, hajautettua toteutusta. Tämä dynamiikka yhdistettynä monien kiinalaisten lainojen vastaanottajamaiden korruptiotilanteeseen ja maiden omien kattavien talousarvioiden puutteeseen aiheuttaa kuitenkin sen, että riskit virhearviointeihin ovat korkeita. 

Ojasta allikkoon? Epäonnistuneet investoinnit kritiikin kohteina

Esimerkkejä tapauksista, jossa kiinalaisten yritysten ja Kiinan valtion rahoituksen on syytetty johtavan lähinnä kalliisiin ja taloudellisesti kestämättömiin turhamaisuusprojekteihin, löytyy niin Afrikasta kuin Kaakkois-Aasiastakin. Varmaankin tunnetuin esimerkki löytyy Sri Lankasta, jossa saaren eteläosassa sijaitsevan Hambantotan satama vuokrattiin 99 vuodeksi kiinalaiselle valtio-omisteiselle yhtiölle, ja myynnistä saadut tuotot käytettiin valtionvelkojen lyhentämiseksi. Projektin suunnitteluvaiheessa sitä oli ajanut aktiivisimmin silloinen presidentti Mahinda Rajapaksa (Sri Lankan tänä vuonna syrjäytetyn presidentti Gotabaya Rajapaksan veli), jonka kotiseutua alue oli. Yksi syy oli tarve kehittää syrjäistä Hambantotan aluetta. Lisäksi Sri Lanka on pyrkinyt kehittämään suhteita Kiinaan tasapainottaakseen Intian vaikutusta. 

Projektin elinkelpoisuudesta oli suuria epäilyjä jo alkuvaiheessa sataman syrjäisen sijainnin ja infrastruktuurin täydellisen puutteen takia, ja muun muassa Intia kieltäytyi rahoittamasta sitä. Rahoitusta haettiin aluksi kansainvälisiltä markkinoilta, kunnes Kiina suostui rahoittamaan sen. Projekti jäi kuitenkin vajaakäytölle, ja Rajapaksan hävittyä presidenttiyden vuonna 2015 hänen seuraajansa Maithripala Sirisena sai hoidettavakseen ylivelkaantuneen talouden ja tuottamattoman sataman. New York Timesin mukaan valtio-omisteinen China Export Import (Exim) -pankki myönsi alkuperäisen lainan noin 1–2 prosentin korolla – sekin esimerkiksi Japanin myöntämiä infrastruktuurilainoja korkeampi. Lisäksi Kiina myönsi useita suoria ostolainoja (buyer’s credit), joilla ostettiin kiinalaisten yritysten rakennuspalveluita. Näissä korkotasot olivat ilmeisesti korkeampia. Lainoja yritettiin myös neuvotella uudelleen Mahinda Rajapaksan kauden lopulla vuonna 2014, mutta hallituksen vaihduttua neuvotteluja ei saatettu loppuun. 

Niin kutsuttu velka-ansadiplomatia olisi kuitenkin sekä tehoton että kallis lähestymistapa. Klikkaa twiitataksesi!

Sri Lanka ajautuikin syvän talouskriisin myötä keväällä 2022 maksukyvyttömyyteen ja kansainvälisten velkojen uudelleenjärjestelyyn. Tämän vuoden tapahtumat näyttäisivät lisäävän vettä velka-ansasyytösten myllyyn. On kuitenkin erotettava toisistaan kaksi osittain erillistä ilmiötä: toisaalta syytökset vastuuttomasta, velka-ansoihin ajavasta lainapolitiikasta ja toisaalta Kiinan investointien strategiset ja omaa etua palvelevat ulottuvuudet.

Kiina on Sri Lankan suurin yksittäinen velkoja, mutta sen osuus vaihtelee laskentatavasta riippuen 10 ja 20 prosentin välillä Sri Lankan ulkomaanvelasta. Sen sijaan yli 30 prosenttia lainoista ja lähes puolet vuosittaisesta velanhoitotaakasta tuli Sri Lankan kansainvälisiltä velkamarkkinoilta ottamista joukkovelkakirjalainoista. Loppu velka tulee niin kansainvälisiltä organisaatioilta kuin muilta alueen valtioilta. Ei siis voida sanoa Sri Lankan kaatuneen velkoineen Kiinan syliin, vaan kyseessä on pikemminkin vuosia jatkunut velanotto useista lähteistä yhdistettynä koronaviruksen ja Ukrainan sodan edesauttamaan talouskriisiin.

Siitä, kuinka suunnitelmallista Kiinan toiminta vuosia sitten Hambantotan sataman tapauksessa oli, on vaikea saada täysin kattavaa kuvaa neuvottelujen läpinäkymättömyyden takia. Se olisi kuitenkin linjassa Kiinan muiden toimien kanssa strategisen asemansa vahvistamiseksi alueella. Kiina on pyrkinyt luomaan suotuisampaa strategista ympäristöä esimerkiksi Etelä-Kiinan merellä tai Tyynenmeren saarilla laajentamalla sotilaallista varustautumista ja tavoittelemaan diplomaattisia sopimuksia alueen maiden kanssa turvallisuuden saralla. 

Niin kutsuttu velka-ansadiplomatia olisi kuitenkin sekä tehoton että kallis lähestymistapa, mikäli sen olettaisi oleman laajempi strategia myös esimerkiksi Afrikassa. Se käytännössä perustuisi miljardien lainojen antamiseen sillä oletuksella, että vastaanottajamaat eivät pysty maksamaan niitä takaisin. Lisäksi jo muutama korkean profiilin tapaus, Sri Lanka etunenässä, on riittänyt tuomaan runsaasti negatiivista julkisuutta ja huomiota länsimaiden lisäksi myös alueilla, joissa Kiina pyrkii lisäämään vetovoimaansa. Kiinan omakin talous kokee nyt ennennäkemättömiä paineita, joten se pyrkinee tulevaisuudessa välttämään vastaavia kalliita korkean profiilin epäonnistumisia.

Koronapandemia on lisännyt painetta Kiinan lainoituspolitiikkaa kohtaan

Sri Lankan lisäksi monet muutkin runsaasti lainoja ottaneet maat joutuivat koronapandemian vuosina maksukyvyttömyyden partaalle, ja lainansaajien vaatimukset niin länsimaisia instituutioita ja yksityisiä rahoittajia kuin Kiinaakin kohtaan kasvoivat lainataakan keventämiseksi. Kiina ei ole liittynyt niin kutsuttuun Pariisin klubiin, jonka kautta suuret velkojamaat ovat perinteisesti etsineet ratkaisuja kahdenvälisten lainojen maksuongelmiin. Koronavuosina se on kuitenkin antanut anteeksi joitakin matalakorkoisia lainoja Afrikan maille, vaikkakin nämä kattavat vain pienen osan Kiinan myöntämien lainojen kokonaismäärästä.

Kiinalla itselläänkin on paljon menetettävää mikäli Afrikassa tai muualla syttyy entistä pahempi velkakriisi. Se on itäisen Afrikan suurin kahdenvälinen lainoittaja, ja muun muassa Tansanian lainoista se kattaa 75 prosenttia. Koko mantereelle Kiina on ilmeisesti myöntänyt lainoja ainakin 150 miljardilla dollarilla, vaikka tarkkoja lukuja on hankala saada. Kiinan kassa ei kuitenkaan ole pohjaton, ja oman taloutensa hidastumisen kanssa kamppaillessaan se joutunee sekä rajoittamaan aiempaa liberaalia lainanantoaan ja huolehtimaan takaisinmaksusta. 

Kiinalla on aiempaa vähemmän rahaa tukea epäonnistuvia projekteja, minkä vuoksi projektien taloudellista kannattavuutta täytynee arvioida tulevaisuudessa entistä tarkemmin. Klikkaa twiitataksesi!

Kiina onkin jo vähentänyt ulkomaista lainanantoaan huippuvuoden 2016 jälkeen, ja valtio-omisteisia pankkeja on ohjeistettu pitämään tiukkaa talouskuria ulkomailla kotimaisen talouden hidastuessa. Kiina on myös sanonut keskittyvänsä tulevaisuudessa vähemmän suuren mittaluokan infrastruktuuriin ja painottavansa kestävämpiä projekteja ja yksityisen sektorin roolia.

Toisaalta ottajia Kiinan rahoitukselle todennäköisesti löytyy jatkossakin: Afrikan mantereen infrastruktuurin rahoitusvajeen arvioidaan olevan kymmeniä miljardeja dollareita vuodessa. Kiinan keräämällä huomiolla on ollut se vaikutus, että Yhdysvallat ja EU ovat ryhtyneet suunnittelemaan omia infrastruktuurilainaohjelmiaan. Suuri syy Kiinan tähänastiselle menestykselle on ollut se, että suuren skaalan infrastruktuurirahoitukselle ei ole ollut juuri löytynyt kilpailevia tarjoajia. 

Sekä Kiinalla että Afrikan mailla on kaikilla sisäpoliittisia syitä jatkaa rahoitussuhdettaan. Mikäli Kiina pääsee yli tämänhetkisistä talousvaikeuksistaan, jatkunee lainojen ja investointien myöntäminen ulkomaille myös tulevaisuudessa, vaikka 2010-luvun villien vuosien toisintoa ei ehkä nähdäkään. Kiinalla on nimittäin aiempaa vähemmän rahaa tukea epäonnistuvia projekteja, minkä vuoksi projektien taloudellista kannattavuutta täytynee arvioida tulevaisuudessa entistä tarkemmin. Kiina todennäköisesti jatkossakin pyrkii parantamaan strategisia asemiaan erityisesti Aasiassa sekä lainoittajana että diplomaattisia suhteita hakemalla, mutta ulosottomiehenä toimiminen ei liene toteutettavissa pitkän aikavälin strategiana.

Kirjoittaja: Anton Karppanen

Editointi: Eero Tuorila, Julia Lintunen

Kielenhuolto: Hanna Lehto