Eurooppalaisissa ulko- ja turvallisuuspolitiikan piireissä keskustellaan nyt strategisesta autonomiasta, jolla tarkoitetaan eurooppalaisten itsenäistä kykyä päättää ja toteuttaa ulkopolitiikan suuntaa. Projektissa ei kuitenkaan ole kyse vain ulkopolitiikasta, vaan strategisen autonomian nimissä halutaan uudistaa myös EU:n sisämarkkinoita ja talouspolitiikkaa. Suuria odotuksia kohdistuu Ranskan tammikuussa alkavaan EU-puheenjohtajakauteen, mutta pystyykö Ranska lunastamaan ne?

Kun Ursula von der Leyen aloitti komission puheenjohtajana vuonna 2019, hän lupasi painottaa komission politiikassa geopolitiikkaa. Tätä hän perusteli sillä, että liian moni maailmanvalta turvautuu tänä päivänä vastakkainasetteluun ja yksipuoliseen sanelupolitiikkaan kansainvälisissä suhteissaan. Maailma tarvitsisi johtajuutta.

Vaikka von der Leyen ei maininnut maata nimellä, on viittauksen taustalla Yhdysvaltain ulkopolitiikan muuttunut painopiste. Maan huomio alkoi kiinnittymään Kiinaan jo Obaman presidenttikaudella. Donald Trumpin kaudella maiden väliset suhteet kärjistyivät kauppasodaksi. Joe Bidenin hallinnolle kilpailu Kiinan kanssa määrittelee lähes tulkoon kaikkea ulkopolitiikkaa. Esimerkiksi Afganistanista vetäytymistä Biden perusteli sillä, että maan on syytä siirtää voimavaroja Kiinan vaikutusvallan patoamiseksi.

Euroopalle tilanne on kiusallinen, sillä se on auttamatta riippuvainen Yhdysvaltojen tarjoamista turvatakuista ja sotilaallisista kyvykkyyksistä. Samalla kiihtyvä suurvaltakamppailu tarjoaa jälleen uuden mahdollisuuden kehittää EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Uudistusten avainsanana on Euroopan strateginen autonomia tai suvereniteetti, jonka voisi kääntää suomeksi strategiseksi itsemääräämisoikeudeksi ja jolle ei ole yleisesti hyväksyttyä määritelmää. Yhteistä sen käyttötavoille on kuitenkin tavoite hallita tai rajoittaa EU:n riippuvuutta muista kansainvälisen politiikan toimijoista.

Euroopan strategisesta autonomiasta on keskusteltu ennenkin – tällä kertaa se kertoo ajattelutavan muutoksesta suurvaltakilpailun aikana

Euroopan strategisesta autonomiasta on keskusteltu eurooppalaisissa ulko- ja turvallisuuspolitiikan piireissä 1990-luvulta lähtien. Silloin Euroopassa keskusteltiin Jugoslavian hajoamissotien jälkeen kriisinhallintakykyjen kehittämisestä. Noihin aikoihin sovittiin muun muassa EU:n taisteluosastoista, jotka ovat olleet toimintakykyisiä vuodesta 2007 lähtien. Niitä ei ole vain koskaan käytetty, muun muassa siksi, että ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvana asiana niiden lähettäminen edellyttäisi kaikkien jäsenvaltioiden yksimielistä päätöstä.

Uudeksi narratiiviksi on muodostunut EU:n strateginen autonomia tai suvereniteetti, jolla ei tarkoiteta ainoastaan Euroopan puolustuspolitiikkaa vaan EU:n asemaa maailmassa. Klikkaa twiitataksesi!

Vuonna 2010 alkanut Arabikevät herätti myös keskustelua eurooppalaisten itsenäisestä kyvystä – tai kyvyttömyydestä – vastata yhä epävakaampana näyttäytyvään maailmantilaan. Niinpä Euroopan unionin johtajat valtuuttivat EU:n ulkosuhteiden korkean edustajan arvioimaan EU:n turvallisuusympäristössä tapahtuneita muutoksia joulukuussa 2013. Lopputuloksena syntyi EU:n päivitetty globaalistrategia, jonka oli strategian kirjoittaneen Nathalie Toccin mukaan tarkoitus tarjota uutta suuntaa vuoden 2015 maahanmuuttokriisin ja Ukrainan kriisin runtelemalle yhteisölle.

Vaikka strategiassa korostetaan käytännöllisyyttä  ja kovia politiikan välineitä, kuten EU:n puolustuskyvyn kehittämistä, eurooppalaiselle ulko- ja turvallisuuspoliittiselle keskustelulle ominainen normatiivinen nostatus on asiakirjassa vahvasti läsnä. Se on merkinnyt esimerkiksi sitä, että EU nähdään ainakin Brysselissä mielellään rauhaa edistävänä arvo- ja talousyhteisönä. Ajattelun puki sanoiksi vuonna 2002 tutkija Ian Manners, joka lanseerasi normatiivisen vallan Eurooppa -käsitteen selittämään EU:n ulkopoliittista toimijuutta. Siihen kuuluu muun muassa ihmisoikeuksien edistämistä, monenvälistä diplomatiaa ja demokratian viemistä maailmalle.

Toisin sanoen liberaalia kansainvälistä politiikkaa.

Viime vuosina liberaali maailmanjärjestys on kuitenkin ollut kovassa vastatuulessa. Sen perustuksia on murennettu niin ulkoa kuin sisältä. Ulkopuolelta esimerkiksi Venäjä on hyödyntänyt demokraattisten yhteiskuntien avoimuutta täyttääkseen informaatiotilan liberaalia maailmankuvaa haastavilla diskursseilla. Sisällä liberaalia politiikkaa vastustavat avoimesti muun muassa Unkari, Puola ja aivan hetki sitten Donald Trumpin johdolla Yhdysvallat.

Eräänlaiseksi uudeksi narratiiviksi on muodostunut EU:n strateginen autonomia tai suvereniteetti, jolla ei tarkoiteta ainoastaan Euroopan puolustusyhteistyön ulottuvuuksia vaan kokonaisvaltaisemmin EU:n asemaa maailmassa. Se johtuu siitä, että nyt käytävää keskustelua käydään kokonaan uudessa maailmanpoliittisessa tilanteessa, suurvaltakilpailua kuvaavan suuren kertomuksen ehdoilla.

Jos aiemmin eurooppalaista ulko- ja turvallisuuspolitiikan mielentilaa hallitsi liberaali eetos ja sota terrorismia vastaan, niin nyt sitä hallitsee Kiinan ja Yhdysvaltain välinen kiihtyvä kamppailu ja kansallisten etujen määrittelemä strateginen laskenta.

Siksi strateginen autonomia on enemmän kuin trendikäs sanapari. Se kertoo globaalissa turvallisuusympäristössä ja eurooppalaisessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ajattelussa kymmenen viime vuoden aikana tapahtuneesta muutoksesta.

Strateginen autonomia on strateginen mahdollisuus uudistaa Euroopan unionia

Vuonna 1992 kansainvälisen politiikan tutkija David Campbell esitti teoksessaan Writing Security, että ulkopolitiikalla on pohjimmiltaan kaksi tarkoitusta. Yhtäältä se on, kuten tavallisesti ajatellaan, valtion ulkoisen edustamisen väline. Toisaalta sen tarkoituksena on uusintaa ja tuottaa sen nimissä toimivan valtion identiteettiä. Ulkopolitiikka on symboliikkaa.

Campbell halusi kiinnittää huomiota siihen, että ulkopolitiikan perustana olevat uhkakuvat eivät suinkaan ole objektiivisia, vaan ne saavat muotonsa ajan kuluessa, kun tietty tapa kuvata maailmaa kirjoitetaan osaksi valtion ulkopolitiikkaa. Samalla tullaan tuottaneeksi valtio sen kulttuurisine ja historiallisine erityispiirteineen erotuksena muusta maailmasta.

Strategisen autonomian vastustajat puolustavat Natoa tai vapaata kauppaa ja huomauttavat, ettei EU voi turvautua protektionismiin keskinäisriippuvaisessa maailmantaloudessa. Klikkaa twiitataksesi!

Euroopan unioni ei ole valtio, mutta poliittisena yhteisönä myös sen olemassaolo edellyttää ulkopolitiikkaa, joka erottaa sen muusta maailmasta ja tarjoaa identiteetin, johon ankkuroida yhteistä politiikkaa.

Siten myös strategisesta autonomiasta on tullut suurvaltakilpailun aikana väline, jolla halutaan tiivistää Euroopan unionia ja jolla perustellaan esimerkiksi EU:n uutta digitaalipolitiikkaa ja talouspolitiikan painotuksia. Tai joka otetaan esille, kun EU ei kykene tai halua toimia maailmanpolitiikan näyttämöillä, kuten elokuussa, kun länsiliittouma evakuoi kiireessä kansalaisiaan Afganistanista.

Silloin strategisella autonomialla tarkoitetaan yleensä tarvetta vähentää tai hallita EU:n riippuvuutta riskialttiiksi tulleesta maailmasta. Tässä narratiivissa Yhdysvaltain ja Kiinan välisessä ristipaineessa EU:sta uhkaa tulla pelinappula, sen sijaan että se olisi aktiivinen pelaaja, kun maailmanjärjestystä laitetaan uusiksi. Kun strategista autonomiaa vastustetaan, puolustetaan Natoa tai vapaata kauppaa ja huomautetaan, ettei EU voi turvautua protektionismiin keskinäisriippuvaisessa maailmantaloudessa.

Tässä kaikessa ei ole mitään ennenkuulumatonta, vaan kyse on kilpailevista selitysmalleista, joilla on poikkeuksellisen paljon tilaa liberaalihegemonian jälkeisessä maailmassa. Strateginen autonomia on strateginen mahdollisuus edistää milloin mitäkin politiikkaa tai maailmankuvaa tai tapaa toimia.

Siksi ei ole yllättävää, että myös Venäjä ja Kiina tukevat EU:n strategista autonomiaa. Ne näkevät siinä mahdollisuuden heikentää transatlanttista yhteistyötä ja liberaalia kansainvälistä järjestystä. Samasta syystä Yhdysvallat on vastustanut, ainakin historiallisesti, kaikkia eurooppalaisia viritelmiä, jotka potentiaalisesti uhkaavat sen johtavaa turvallisuusasemaa Euroopassa.

Siinä mielessä strateginen autonomia muistuttaa kielentutkimuksesta tuttua kelluvaa tai tyhjää merkitsijää, joka on merkki tai symboli, johon viitatessa ihmiset tietävät vaistonomaisesti mitä sillä tarkoitetaan. Tarkemmassa tarkastelussa yhteistä nimittäjää onkin vaikeaa löytää. Hyvä esimerkki kelluvasta merkitsijästä on vaikkapa kansallisvaltion lippu tai käsitteet, kuten vapaus ja demokratia, joiden merkitys voi vaihdella tilanteesta tai niitä käyttävästä henkilöstä riippuen.

Poliittisina välineinä nämä kelluvat merkitsijät muokkaavat tehokkaasti kollektiivista mielentilaa. Esitettyä linjaa tai toimintaa on helppoa tukea, kun jokainen voi tulkita sitä omalla tavallaan. Ongelmiin ajaudutaan tyypillisesti vasta, kun kelluvaa merkitsijää aletaan määritellä yhdestä näkökulmasta. Tällöin kelluvuudesta luovutaan ja merkitsijä valjastetaan palvelemaan jotain tiettyä poliittista tarkoitusperää. Jos tulkinta hyväksytään tai sitä ei haasteta, siitä tulee hallitseva.

Tähän pisteeseen ei strategisesta autonomiasta käydyssä keskustelussa ole vielä päädytty. Se taas voi olla välttämätöntä, jotta keskustelussa voidaan siirtyä puheista tekoihin.

EU:n yhteiseltä ulko- ja turvallisuuspolitiikalta puuttuu poliittista tahtoa – Ranskalla mahdollisuus löytää se puheenjohtajakaudellaan

Asiantuntijoiden analyyseissä ja poliittisissa puheissa EU:n ulkopoliittisen toimijuuden esteenä pidetään usein poliittisen tahdon puutetta. Siihen vetosi myös komission puheenjohtaja von der Leyen puhuessaan eurooppalaisesta puolustusyhteistyöstä syyskuussa pitämässään linjapuheessa.

Politiikan kielessä poliittista tahtoa ei aina tarvitse perustella tai selittää auki. Senkin merkitys tiedetään vaistonomaisesti, asiayhteydestä riippuen.

EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikassa poliittisen tahdon puute juontuu siitä, että jäsenvaltiot nyt vain sattuvat olemaan historiallisista, maantieteellisistä ja kulttuurisista syistä kovin erilaisia. Niillä ei ole samalla tavalla yhtenäistä tapaa tarkastella maailmaa kuin vaikkapa Yhdysvaltojen osavaltioilla on. Kaiken lisäksi ulkopolitiikka kuuluu valtion suvereniteetin kovaan ytimeen, eikä siitä noin vain luovuta.

Ranskan tulevaan EU-puheenjohtajakauteen kohdistuu suuria odotuksia, sillä Ranska on perinteisesti ollut Euroopan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan veturi. Klikkaa twiitataksesi!

Jäsenvaltiot ovat kuitenkin sitoutuneet EU:n perussopimuksissa yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan, sekä vähitellen muodostettavaan puolustuspolitiikkaan. Jotenkin jäsenvaltiot olisi saatava kunnioittamaan lain kirjaimen lisäksi lain henkeä.

Marraskuussa julkistettava EU:n puolustusselonteko eli strateginen kompassi tukee osittain tätä tavoitetta. Siinä EU-valtiot kirjoittavat käsityksensä maailman tilasta osaksi yhteistä ulkopoliittista asiakirjaa. Toisin kuin esimerkiksi vuoden 2016 EU:n globaalistrategiassa, selonteosta on haluttu tehdä mahdollisimman jäsenvaltiovetoinen. Koska prosessin edistämisestä vastaa neuvoston puheenjohtajavuorossa oleva jäsenvaltio eivätkä EU:n toimielimet, sen pitäisi edustaa jäsenvaltioiden yhteistä näkemystä, ainakin teoriassa. Kompassi on määrä hyväksyä ensi vuoden maaliskuussa EU-johtajien huippukokouksessa Ranskan puheenjohtajakaudella.

Ranskan tulevaan EU-puheenjohtajakauteen kohdistuu joka tapauksessa suuria odotuksia, sillä Ranska on perinteisesti ollut Euroopan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan veturi. On myös odotettavissa, että Saksassa hallitusneuvottelut saadaan päätökseen tämän vuoden loppuun mennessä. Valtaan nousee todennäköisesti sosiaalidemokraattien, vihreiden ja liberaalien liittouma, joka suhtautuu myönteisesti EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahvistamiseen.

Iso kysymysmerkki liittyy siihen, miten transatlanttiset suhteet tulevat kehittymään jatkossa. Yhdysvalloista on viime aikoina kantautunut myönteisiä vaikkakin vähäisiä signaaleja eurooppalaisten pyrkimyksille kehittää omaa puolustustaan. Loppuvuodesta julkistettava EU:n ja Naton välinen uusi kumppanuusjulistus on tässä kokonaisuudessa tärkeä etappi, sillä siinä tarkennetaan järjestöjen rooleja Euroopan turvallisuudessa.

Vaarana on, että julistus ei riittävästi selvennä EU:n ja Naton välistä vastuunkantoa ja strategisesta autonomiasta käydään jatkossakin juupas-eipäs-tyyppisiä väittelyitä. Silloin todellisia uudistuksia tuskin on odotettavissa ennen seuraavaa isoa kriisiä, joka pakottaa jäsenvaltiot jälleen kerran kompromissipöydän ääreen. Kokonaan oma kysymyksensä on, kuinka demokraattista tällainen yhdentyminen voi olla.

Kirjoittaja: Eero Säynäjäkangas
Kommentointi ja editointi: Sunna Kokkonen, Salla Matilainen ja Riku Löf
Kielenhuolto: Matti Marjamäki