Niko Humalisto on Itä-Suomen yliopiston yhteiskuntamaantieteen, erityisesti luontopolitiikan dosentti. Hän työskentelee Suomen Lähetysseuran johtavana vaikuttamistyön asiantuntijana. Kira Heikelä on Turun yliopistosta valmistunut valtiotieteiden maisteri, joka on pro gradu -tutkielmassaan tutkinut ilmastorahoituksen ja ilmasto-oikeudenmukaisuuden välistä suhdetta.

YK:n ilmastoneuvotteluissa keskustellaan päästövähennysten ohella ilmastokriisin välttämisen rahallisesta taakanjaosta. Eriäviä näkemyksiä on niin rahoituksen määrästä, kohdentumisesta kuin sen ohjaamisestakin. Ristiriitojen taustalla on toisistaan poikkeavia käsityksiä siitä, millaiset rahoitusratkaisut ovat reiluja eri osapuolille. Ketkä lopulta määrittelevät, mistä ilmasto-oikeudenmukaisuudessa on kyse?

Kansainvälisen ilmastopaneeli IPCC:n kuudes arviointiraportti selkeytti ilmastopolitiikan reunaehtoja: vitkuttelun seurauksena maapallon lämpötila nousee yli 1,5 asteen 2030-luvulla ja aikaikkuna hiilineutraaliuden saavuttamiseksi on erittäin kapea. Kaikkien maiden pitää kulkea ripeästi kohti päästövähennyksiä, minkä ohella ilmastonmuutokseen tulee sopeutua.

Vaikka ilmastonmuutos on koko ihmiskuntaa koskeva ongelma, se ei kohtele valtioita tai ihmisyhteisöjä tasa-arvoisesti. Lisäksi vastuut ilmakehään vapautuneista kasvihuonekaasuista ovat hyvin erilaiset valtioiden välillä. Siksi YK:n ilmastosopimus perustuu yhteiseen tavoitteeseen torjua ilmastokriisi, mutta valtioiden toisistaan eroaviin velvollisuuksiin saavuttaa päästövähennyksiä.

Päästövähennysten ohella taakkaa ilmastokriisin välttämiseksi jaetaan rahoituksella. Suomen kaltaisten rikkaiden valtioiden on katsottu olevan velvollisia hankkimaan rahoitusta kehittyvien maiden ilmastotoimiin.  

Käynnissä olevissa ilmastoneuvotteluissa Glasgow’ssa rahoitus on yksi pääteema – mutta myös uhka neuvottelujen onnistumiselle. Rahoitusta koskevissa ristiriidoissa kohtaavat maiden taloudelliset intressit sekä eriävät käsitykset siitä, mikä on oikein, ja millaisia tavoitteita rahoituksella pyritään edistämään. 

Pariisin ilmastosopimuksen mukaan rahoitusta voidaan kohdentaa ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen. Lisäksi sopimus nostaa soveltuviksi kohteiksi kehittyvien talouksien kapasiteettien rakentamisen ja ilmastonmuutoksen aiheuttamien väistämättömien menetysten ja vahinkojen korvaamisen. Kohdentaminen on poliittista toimintaa, koska se jakaa maita sekä ihmisryhmiä niihin, jotka hyötyvät rahoituksesta ja niihin, jotka eivät.

Ilmasto-oikeudenmukaisuus on termi, jolla viitataan eettisiin periaatteisiin ja pyrkimyksiin tasata ilmastonmuutoksen aiheuttamaa eriarvoistumista. Sen käyttö poliittisessa puheessa liittyy vaatimuksiin torjua ilmastokriisiä keinoin, jotka lisäävät tasa-arvoa ja kunnioittavat ihmisoikeuksia. Rahoitusta koskevat tavoitteet ja niiden toimeenpanemisen välineet ovat ilmasto-oikeudenmukaisuuden toteuttamista käytännössä.

Ei ilmasto-oikeudenmukaisuutta ilman rahoitusta

Oikeudenmukaisuus on vahva osa YK:n ilmastopuitesopimuksen ja Pariisin sopimuksen periaatteita. Valtiot sitoutuvat sopimuksissa suojelemaan ilmastoa nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi. Suojelu tapahtuu yhteisten mutta eriytettyjen vastuiden mukaan, taaten kaikille osapuolille oikeuden kehittyä kestävästi.

Taakan jakamisen mekanismina ilmastorahoitusta voidaan tarkastella erityisesti kompensatorisen, distributiivisen ja proseduraalisen oikeudenmukaisuuden avulla.

Kompensatorinen oikeudenmukaisuus sisältää ajatuksen epäoikeudenmukaisuuden korjaamisesta. Se painottaa vastuuvelvollisuutta perustuen esimerkiksi valtioiden aiheuttamien päästöjen määrään tähän hetkeen saakka. Jos toisen asianosaisen oikeuksia on loukattu, tulee vastuullisen maksaa tälle aiheutettua vahinkoa vastaava kompensaatio.

Distributiivisen oikeudenmukaisuuden mukaan varallisuus, mahdollisuudet tai muut hyödykkeet tulisi jakaa tasapuolisuuden ja reiluuden periaatteita noudattaen.  Koska toisilla valtioilla on enemmän vaurautta kuin toisilla, on reilua, että ne tukevat heikommassa asemassa olevia. 

Proseduraalinen oikeudenmukaisuus käsittelee sitä, miten ja millainen oikeudenmukaisuus saavutetaan, eli keiden arvot ja intressit joudutaan uhraamaan toisten vastaavien vuoksi. Se yrittää tunnistaa epäoikeudenmukaisuutta ylläpitäviä rakenteita ja liennyttää niitä päätöksenteolla.

YK:n ilmastopuitesopimuksen alainen ilmastorahoitus kattaa kehittyneiltä mailta kehittyville maille suuntautuvan julkisen rahoituksen ja sen avulla mobilisoidut investoinnit. Tämän rahoituksen tasoksi on asetettu sata miljardia dollaria vuosina 2020–25. Post-2025-rahoitustavoitteen tulisi olla tätä suurempi.

Asetelma post-2025-rahoitusneuvotteluille Glasgow’ssa on vaikea. Rahoituksen tavoitteesta tai sitä ohjaavista kriteereistä ei ole muodostunut yhteisymmärrystä neuvottelujen käynnistyttyä vuonna 1992. Nykyinen 100 miljardin tavoite ei perustu tieteelliseen arvioon vaan Hillary Clintonin Kööpenhaminan ilmastokokouksessa esittämään ja elämään jääneeseen sovitteluesitykseen.

Rahoituksessa on kyse käytännön ratkaisuista: suurin osa maailman energiainvestoinneista kohdistuu fossiiliseen energiaan, eikä köyhillä valtioilla ole varaa investoida hiilineutraaliuteen. Klikkaa twiitataksesi!

Rahoituksessa on kyse käytännön ratkaisuista kahteen ongelmaan: suurin osa maailman energiainvestoinneista kohdistuu fossiiliseen energiaan, eikä köyhillä valtioilla ole varaa investoida hiilineutraaleihin tuotantomalleihin.

Ilmastorahoitusta voi tarkastella myös YK:n ilmastosopimuksen saastuttaja maksaa -periaatteen toimeenpanemisena. Tällöin rahoitus avautuu poliittisena foorumina, jossa pyritään vastaamaan monien ilmastopoliittisten kiistojen alkulähteeseen: taakanjakoon.

Määrän lisäksi sen kanavoimisen muodot, hallinta ja tuloksellisuus kuuluvat oikeudenmukaisuuskeskusteluun. Erityisesti köyhien maiden näkökulmasta ongelmallista on, että rahoituksesta suurin osa on lainaa, sitä johdetaan teollisesta pohjoisesta käsin eikä sen tuloksista ole saatavilla kokonaiskuvaa. 

Rahoitus on kuitenkin välttämätöntä ilmastonmuutokseen liittyvien epäoikeudenmukaisuuksien korjaamiseksi. 

Risteävät käsitykset oikeudenmukaisuudesta

Oikeudenmukaisuuskäsitykset ovat ristenneet ilmastorahoitusta koskevissa puheissa vuosien 2010 Cancúnin, 2015 Pariisin ja 2019 Madridin UNFCCC:n ilmastokokouksissa. Valtioiden puheenvuoroista voi havaita eri oikeudenmukaisuustyyppejä sekä sitä, millaisiin rahoitusratkaisuihin ne keskustelua ohjaavat.

Eri valtiot ovat soveltaneet kompensatorista oikeudenmukaisuutta ilmastoneuvottelujen puheenvuoroissaan korostamalla päästöjä koskevaa historiallista vastuuta ja valtioiden oikeutta kehittyä. Koska kehittyneet maat ovat käyttäneet hiilibudjetista kohtuuttoman osan, tulee kestävämpää kehitystä kehittyvissä maissa tukea.

Kompensointi ja korvaaminen ovat ilmastoneuvotteluiden kuumia perunoita. Esimerkiksi Nicaragua on argumentoinut, että:

“Konseptia, jossa kenen tahansa, joka aiheuttaa vahinkoa toiselle, täytyy sitten kompensoida aiheutettu vahinko toiselle, kutsutaan vahingonkorvaukseksi tapaoikeudessa. Se löytyy myös Napoleonin siviililakikirjasta ja sharia-laista. Myös kaikkiin maailman eettisiin järjestelmiin ja uskontoihin sisältyy tämä konsepti. Tästä huolimatta, kaikkein halveksituin ja pelätyin termi näissä neuvotteluissa on sana ’korvaus’.”– Nicaragua, COP25 

Kompensatorista oikeutta koskevissa vaatimuksissa on korostettu, että nykyisten kehittyneiden valtioiden taakkaa tulisi kasvattaa. Oikeutta kehittyä ovat korostaneet erityisesti globaalin etelän köyhät valtiot, joskin osa vauraista maista on myös tukenut näkemyksiä.

Distributiivista oikeudenmukaisuutta ovat edustaneet vertailut rikkaiden maiden maksukyvystä suhteessa köyhempien maiden pieniin kapasiteetteihin toimia. Distributiivinen oikeudenmukaisuus väistää kiistelyä päästöjä koskevasta historiallisesta vastuusta ja näyttäytyy suoraviivaisena työkaluna neuvotteluihin:

“Rikkaana valtiona meillä on etulyöntiasema. Sen vuoksi vastuumme on tukea niitä maita, jotka eivät aiheuttaneet päästöjä, mutta ovat haavoittuvaisia niiden vaikutuksille.” – Ruotsi, COP21

Distributiiviseen oikeudenmukaisuuteen ovat vedonneet kaikki ryhmät. Erona kompensatoriseen lähestymistapaan vastuuta ilmastotoimista on kasattu kaikille niille, joilla on resursseja mobilisoida rahoitusta. Vaatimuksen yksinkertaisuudesta huolimatta ristiriitoja ovat aiheuttaneet riittävän maksukyvyn ja reilun osuuden määrittelyt.

Proseduraaliseen oikeudenmukaisuuteen on kiinnitetty huomiota kehittyvien maiden puheissa. Huomion kohteina ovat valtioiden poikkeavat kyvyt osallistua dialogiin, edustuksellisuus päätöksenteossa ja erityisesti rahoituksen saavutettavuus.

Itä-Timor kuvaa ongelmia rahoituksen saavutettavuudessa:

”Itä-Timor kiittää runsaasta avustuksesta, jota kehityskumppanimme ovat tarjonneet meille vuosien aikana; kuitenkin, meidän täytyy todeta, että kokemuksemme ei ole ollut kokonaan positiivinen vaivalloisten, yltiöllisen byrokraattisten kansainvälisten rahoitusmekanismien kanssa, jotka kuluttavat enemmän rahaa itseensä kuin vastaanottajamaihin.”– Itä-Timor, COP21

Esitetyt painotukset oikeudenmukaisuudesta käydyissä keskusteluissa eivät ole selvärajaisia, vaan valtiot ovat yhdistelleet oikeudenmukaisuustyyppejä joustavasti tilanteensa mukaan. Distributiivinen ja kompensatorinen oikeudenmukaisuus pyrkivät kumpikin vastuun asettamiseen vahvemmalle ja reiluun taakanjakoon, mutta eri reittejä. Siksi on tärkeää katsoa, mihin rahoitusta varsinaisesti halutaan kohdentaa ja millä tavoin.

Jako ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen on ilmastosopimuksen pääpilari ilmastorahoituksen kohdentumiselle. Tämän ohella Pariisin ilmastosopimuksessa esitetään rahoitusta  menetysten ja vahinkojen korvaamiseen sekä kapasiteetin rakentamiseen. 

 

Erityisesti pienille saarivaltioille ja kaikista köyhimmille maille sopeutuminen on ollut ”ensisijainen prioriteetti” ja ”tärkein painoarvo”. Kehittyvät valtiot ovat pitäneet tärkeänä, että rikkaat kantaisivat vastuunsa sopeutumisresurssien tarjoamisesta. Ilmastoneuvotteluissa näkyy myös selkeä kasvava trendi: köyhät maat vaativat rahoitusta menetyksiin ja vahinkoihin.

Ilmastonmuutoksen hillinnän rahoitus on nivoutunut osaksi distributiivista oikeudenmukaisuutta. Vaikka kehittyneiden maiden historiallinen vastuu päästöistä on suuri, ne pyrkivät rahoituksellaan tuottamaan myös päästövähennyksiä nopeasti teollistuvissa kehittyvissä maissa. Vähähiilisten kehityskulkujen rahoittamisen on tulkittu jouduttavan siirtymää hiiliriippuvuudesta tulevaisuuden vihreille markkinoille ja tukevan reilun tulonjaon toteutumista. 

Distributiiviseen oikeudenmukaisuuteen perustuvissa vaatimuksissa on korostunut kehittyvien maiden heterogeenisyys. Monien vähiten kehittyneiden maiden taloudet ovat hiilitehokkaita, minkä vuoksi päästöjen vähentäminen ei ole niille prioriteetti. Hillintää ovat painottaneet siirtymätalouksien valtiot sekä taloudellisesti merkittävimmät kehittyvät valtiot, kuten Etelä-Afrikka:

”Meidän tulisi ymmärtää, että kehittyvillä mailla on nyt suurin hillintäpotentiaali, erityisesti suuremmissa kehittyvissä maissa. Rahoituksen, teknologian ja kapasiteetin rakentamisen tuen tarjoamatta jättäminen johtaa vääjäämättä siihen, että emme onnistu tavoitteessamme rajata lämpötilan nousu alle kahden celsiusasteen. Jotta Pariisin sopimus onnistuisi, on tämän ryhmän tultava kuulluksi.” – Etelä-Afrikka, COP21

Proseduraalista oikeudenmukaisuutta on puolustettu erityisesti tarpeella rakentaa köyhien maiden kapasiteetteja osallistua projektien suunnitteluun. Vahvempi hankkeiden omistajuus  lisäisi paikallisten toimijoiden mahdollisuuksia vaikuttaa rahoituksen toimeenpanoon.

Tarvetta rahoittaa kapasiteetin rakentamista on pitänyt yllä moninainen kehittyviin maihin painottuva joukko. Vaikka Katowicen ilmastokokouksen myötä tuli mahdolliseksi raportoida kapasiteetin rakentamista ja teknistä apua ilmastorahoituksena, kokonaisuudelle vaaditaan myös erillisrahoitusta:

”Mitä tulee kapasiteetin rakentamiseen, Haiti puoltaa tämän asian käsittelemistä itsenäisellä tavalla, jotta voidaan varmistaa rahoituksen näihin aktiviteetteihin olevan saatavilla ja helposti mobilisoitavissa. Me kaikki tiedämme, että lahjoittajat epäröivät rahoittaa poikkileikkaavia aktiviteetteja.”– Haiti, COP16

Köyhien näkemykset jääneet syrjään ilmastorahoituksen toimeenpanossa

Ilmastoneuvottelujen osapuolet pyrkivät edistämään oikeudenmukaisten ratkaisujen löytämistä ilmastokriisiin. Käsitykset oikeudenmukaisuudesta kuitenkin poikkeavat toisistaan, mikä paljastuu julkisina kamppailuina keinoista jakaa ilmastokriisiä koskevaa taakkaa. 

Ilmastorahoituksen käytäntö painottuu ratkaisuihin, joiden perusta on distributiivisessa tulkinnassa oikeudenmukaisuudesta. Päähuomio on hillinnässä, jota rahoitetaan pääosin lainoina keskitulon maissa. Sopeutumiseen tarkoitettu osuus rahoituksesta on yhä pieni, ja menetysten ja vahinkojen rahallinen korvausvelvollisuus on käytännössä tuupattu pois neuvottelupöydältä.

Nykyisellään rahoituksen käytännön kohdentuminen ei heijastele vähiten kehittyneiden valtioiden tai ilmastonmuutoksen suhteen suuressa riskissä olevien saarivaltioiden käsityksiä oikeudenmukaisuudesta, vaikka Pariisin sopimus nostaa nämä valtiot erityisiksi ilmastorahoituksen kohteiksi. Kompensatorinen oikeudenmukaisuus korostuu puheissa, mutta ei käytännössä. Kapasiteetteja koskeviin eroihin ei ole paneuduttu, ja köyhien maiden kyvyt houkutella markkinaperustaista rahoitusta ovat pysyneet rajallisina.

Ilmastoneuvotteluissa tulee huomioida, mitä oikeudenmukaisuudella tarkoitetaan ja miten näkemyseroja voidaan sovittaa yhteen. Klikkaa twiitataksesi!

Ilmastoneuvotteluissa tulee huomioida, mitä oikeudenmukaisuudella tarkoitetaan ja miten näkemyseroja voidaan sovittaa yhteen. On myös tarkasteltava kriittisesti sitä, ketkä käyttävät valtaa oikeudenmukaisuuden määrittelyssä.

Ilmastonmuutokselle alttiimpien köyhien maiden intressien tiputtaminen toistuvasti asialistalta ruokkii kiistoja ja murentaa luottamusta siinä kapeassa aikaikkunassa, jossa ihmiskunnan pitäisi ratkaista yhteinen kohtalon kysymyksensä. 

 

____

 

Kirjoittajat: Kira Heikelä ja Niko Humalisto

Editointi: Ilkka Tiensuu ja Annastina Haapasaari

Kielenhuolto: Matti Marjamäki

Kuva: LWF/Albin Hillert, 6.11.2021, Glasgow