Aaron Fagerholm on Helsingin yliopistosta valmistunut oikeustieteen maisteri. Hän seuraa aktiivisesti Kansainvälisen rikostuomioistuimen toimintaa ja on aiemmin kirjoittanut rikostuomioistuinta koskevia tekstejä oikeustieteen aikakausijulkaisuihin.  

Kansainvälisen rikostuomioistuimen tutkinnat takkuavat, eikä vakavimmista rikoksista epäiltyjä saada tuotua oikeuden eteen. Rikoksiin syyllistyneiden on jatkossakin mahdollista välttää rangaistukset, ellei rikostuomioistuin saa lisää tukea ja resursseja valtioilta. Uudelta syyttäjältä Karim Khanilta vaaditaan diplomaattisia läpimurtoja.

Kansainvälisen rikostuomioistuimen (International Criminal Court, ICC) syyttäjä vaihtuu kesäkuun puolivälissä, kun brittiläinen juristi Karim Khan aloittaa yhdeksänvuotisen virkakautensa. Khan johtaa parhaillaan Unitadia, Isilin Irakissa tekemiä rikoksia tutkivaa YK-toimielintä. Hänestä tulee järjestyksessä kolmas henkilö ICC:n syyttäjälaitoksen johdossa. 

Rooman perussäännöllä perustetun ICC:n tavoitteena on varmistaa, etteivät vakavimpiin kansainvälisiin rikoksiin, eli sotarikokseen, joukkotuhontaan, rikokseen ihmisyyttä vastaan tai hyökkäysrikokseen, syyllistyneet henkilöt jäisi rankaisematta. Noin 20 vuotta toiminnassa ollut ICC on kuitenkin lukenut langettavia rikostuomioita kyseisistä rikoksista ainoastaan viidelle henkilölle. Neljä henkilöä on puolestaan vapautettu syytteistä. 

Khanin pitäisi onnistua siinä, missä hänen edeltäjänsä ovat harvoin onnistuneet – tuoda rikoksentekijät ICC:n eteen ja vakuuttaa tuomioistuin heidän syyllisyydestään. Haasteena Khanilla on ensinnäkin ICC:n oikeudellinen arkkitehtuuri, jonka taustalla vaikuttavat ne kompromissit, joiden myötä ICC:n perustamisesta saatiin sovittua Roomassa vuonna 1998. Toinen keskeinen haaste on ICC:n riippuvuus valtioiden tuesta.

Syyttäjä ICC:n toiminnan moottorina – toimivaltasäännökset jarruina

Syyttäjää voidaan pitää ICC:n merkittävimpänä yksittäisenä toimijana. Hän voi valita, mistä ICC:n toimivaltaan kuuluvista tilanteista, eli käytännössä alueellisesti ja ajallisesti rajatuista konflikteista, rikostutkinta käynnistetään ja keitä asetetaan syytteeseen (ICC:n tuomarit tosin toimivat tässä eräänlaisena suodattimena). Toisin sanoen syyttäjä voi päättää, aloitetaanko tutkinta juuri Afganistanissa, Kolumbiassa vai Ukrainassa tapahtuneesta rikosepäilystä ja asetetaanko syytteeseen uskonnollisia johtajia, poliitikkoja vai sotilaita. 

Syyttäjän mahdollisuudet rikostutkintojen aloittamiseksi ovat kuitenkin rajalliset ICC:n toimivaltasäännösten nojalla. ICC on toimivaltainen vain, jos rikoksentekijä on Rooman perussäännön osapuolen kansalainen tai rikos on tehty Rooman perussäännön osapuolena olevan valtion alueella. Ongelmana on, että monet alueellisesti tai kansainvälisesti merkittävät valtiot, kuten Yhdysvallat, Kiina, Intia, Iran ja Venäjä, eivät ole Rooman perussäännön osapuolia. Tämä aiheuttaa ICC:n toimivaltaan huomattavia aukkoja. ICC on lisäksi toissijainen tuomioistuin valtioihin nähden – jos jokin valtio aidosti tutkii tiettyyn tapaukseen liittyvät rikosepäilyt, ei ICC ota tapausta käsiteltäväkseen. 

YK:n turvallisuusneuvosto voi ilman toimivaltasäännösten rajoituksia siirtää tilanteita ICC:n käsiteltäväksi. Tämä on kuitenkin osoittautunut käytännössä lähes mahdottomaksi, koska turvallisuusneuvoston pysyvät jäsenvaltiot voivat käyttää veto-oikeuttaan päätösten estämiseen. Syyrian konfliktiin liittyvien rikosepäilyjen siirtäminen ICC:n käsiteltäväksi on kaatunut Venäjän ja Kiinan vastustukseen vuonna 2014. Samaten on selvää, että esimerkiksi epäillyt rikokset Kiinan uiguuriväestöä kohtaan eivät tule käsiteltäväksi ICC:ssä.

Rikokset Kiinan uiguuriväestöä kohtaan eivät tule käsiteltäväksi Kansainvälisessä rikostuomioistuimessa, koska YK:n turvallisuusneuvoston pysyvät jäsenvaltiot voivat käyttää veto-oikeuttaan päätösten estämiseen. Klikkaa twiitataksesi!

Arvostelua Afrikka-keskeisyydestä

Kahden ensimmäisen syyttäjän, argentiinalaisen Luis Moreno-Ocampon (2003–2012) ja gambialaisen Fatou Bensoudan (2012–2021) toimikausilla ICC:n rikostutkinnat ovat painottuneet Afrikkaan. Vuoteen 2016 mennessä syyttäjä oli avannut yhdeksän tutkintaa, kaikki Afrikassa. Kun valtaosa Haagissa sijaitsevan ICC:n henkilökunnasta on eurooppalaisia, on ICC:stä tullut samalla helppo maali neokolonialistisille syytöksille. ICC:n kanssa kiistaan ajautunut Afrikan unioni suositti vuonna 2017 sen jäsenvaltioita irtaantumaan Rooman perussäännöstä. Toistaiseksi ainoastaan Burundi on lähtenyt. 

Väistyvä syyttäjä Bensouda on viime vuosina pyrkinyt viemään toimintaa muillekin mantereille. Vuoden 2016 alun jälkeen varsinaisia tutkintoja on avattu viisi: Georgiassa, Burundissa, Myanmarissa/Bangladeshissa, Palestiinassa ja Afganistanissa. Erityisesti Afganistanissa ja Palestiinassa vuosina 2020 ja 2021 avatut tutkinnat ovat tuoneet ICC:n takaisin myös kansainvälisille keskusteluareenoille. 

Afganistanissa tutkinnan kohteena ovat muun ohella yhdysvaltalaisten epäillyt sotarikokset, minkä johdosta presidentti Donald Trump määräsi kesällä 2020 ICC:lle talouspakotteita. Joe Bidenin hallinto on sittemmin perunut kyseiset pakotteet, mutta korostanut edelleen vastustavansa kansalaisiinsa kohdistuvaa tutkintaa. 

Palestiinan osalta kyse on ICC:n helmikuussa antamasta päätöksestä, jonka mukaan sillä on toimivalta käsitellä Gazassa, Itä-Jerusalemissa ja Länsirannalla tehtyjä rikoksia. Israelin, joka ei ole Rooman perussäännön osapuoli, pääministeri Benjamin Netanjahu on syyttänyt ratkaisua antisemitistiseksi. Myös esimerkiksi Bidenin Yhdysvallat ja Saksa ovat kiistäneet ICC:n toimivallan Palestiinassa. Israelin ja Palestiinan konfliktin eskaloitumisen myötä Khan perii edeltäjältään entistäkin kiperämmän tutkinnan.

Liikaa tutkintoja, liian vähän resursseja?

Suurin piirtein 150 miljoonan euron vuosibudjetilla operoivan ICC:n resurssien rajallisuudesta seuraa, ettei ICC:ssä voida käsitellä kaikkia niitä rikosepäilyjä, jotka kuuluisivat sen toimivaltaan. Loppuvuodesta 2020 syyttäjä ilmoitti, että esitutkinnat Ukrainan ja Nigerian tilanteista ovat valmistuneet, mutta tutkinnan seuraaviin vaiheisiin ei kuitenkaan voida edetä resurssipulan vuoksi. Varsinaisia tutkintoja on tällä hetkellä avoinna 13 valtiossa ja esitutkintoja puolestaan seitsemässä valtiossa. 

Syyttäjälaitos on Bensoudan kaudella saanut kritiikkiä siitä, että se venyttää resurssejaan liian moneen eri tutkintaan, jolloin yksittäisten tutkintojen valmistuminen hidastuu ja laatu kärsii. Siinä missä esimerkiksi Jugoslavian ja Ruandan konfliktien jälkeen perustetut rikostuomioistuimet pystyivät toiminnassaan hyödyntämään skaalaetuja, kun niiden resurssit käytettiin pääasiallisesti yhdellä alueella, ei ICC:n syyttäjän tutkinta yhdessä valtiossa lähtökohtaisesti edesauta tutkintaa toisessa valtiossa. Syyttäjänä aloittavan Khanin ensimmäisenä keskeisenä tehtävänä on valita, mihin tutkintoihin hän tuomioistuimen resurssit ohjaa. 

Syyttäjä kaipaa valtioilta yhteistyötä

Netflixissä striimasi taannoin amerikkalais-eurooppalainen rikosdraamasarja Crossing Lines (2013–2015), joka kertoo ICC:n fiktiivisen poliisiyksikön työstä. Sarjassa poliisiyksikkö liikkuu hämmästyttävän nopeasti valtiosta toiseen selvittäessään kansainvälisiä rikoksia. Tyypillisesti jaksot päättyvät siihen, että epäilty tuodaan Haagiin syytettäväksi – kunhan häntä ei ole surmattu kiinniottotilanteessa. 

Todellisuudessa ICC:llä ei ole omia poliisivoimia. Syyttäjä tutkii rikosepäilyjä suvereenien valtioiden alueella, mistä seuraa, että tutkinnan onnistuminen nojaa pitkälti siihen, kuinka yhteistyöhaluisia kyseiset valtiot ovat. 

Ensinnäkin yhteistyön tarve koskee pääsyä erilaisiin todisteisiin ja todistajiin. Monista konflikteista on toki nykypäivänä olemassa hyvinkin paljon julkisista lähteistä saatavilla olevaa, yksityiskohtaista materiaalia, jota esimerkiksi YK-toimielimet, kansalaisjärjestöt tai tutkivat journalistit ovat tuottaneet. Koska tuomitsemiskynnyksen ylittyminen ICC:ssä edellyttää, että yksittäisen henkilön syyllisyydestä ei jää varteenotettavaa epäilystä, on vaikeaa rakentaa menestyksekästä tapausta pelkästään toisen käden tiedon varaan. 

Toiseksi syyttäjä tarvitsee valtioilta apua epäiltyjen kiinnisaamisessa. ICC ei tuomitse poissaolevia henkiöitä, joten oikeudenkäynnit eivät etene, jos epäiltyjä ei löydetä tai heitä ei luovuteta. Kiusallinen esimerkki tästä nähtiin, kun syyttäjä teki vuonna 2009 etsintäkuulutuksen Sudanin istuvasta presidentistä Omar al-Bashirista, jota epäillään sotarikoksista, rikoksista ihmisyyttä vastaan ja joukkotuhonnasta. Al-Bashirin on etsintäkuulutuksensa jälkeen raportoitu matkustaneen yli 30 valtioon pääasiassa Afrikan mantereen sisällä ilman, että mikään näistä valtioista, joista osa on Rooman perussäännön osapuolia, on pidättänyt häntä ja luovuttanut ICC:lle.

Jos valtiot ovat haluttomia auttamaan tutkinnassa, on syyttäminen hyvin hankalaa. Tutkinnan aloittaminen tällaisesta tilanteesta on samalla kaksiteräinen miekka. Tutkinnat esimerkiksi Afganistanissa ja Palestiinassa osoittavat yhtäältä, ettei ICC peräänny vaikutusvaltaistenkaan valtioiden edessä. Toisaalta, jos valtiot kieltäytyvät myötävaikuttamasta tutkintoihin, saattaa tutkinta venyä hyvin pitkäksi ja kalliiksi ilman, että keskeisiä tekijöitä – ainakaan kaikilta konfliktin osapuolilta – saadaan koskaan tuotua oikeuden eteen. Lopputulos voi tällöin olla omiaan enemmänkin heikentämään uhrien ja muun yleisön luottamusta kansainväliseen rikosoikeuteen kuin vahvistamaan sitä. 

ICC tarvitsee erinomaisen syyttäjän ja loistavan diplomaatin

Khan on ICC:n ensimmäinen syyttäjä, jota Rooman perussäännön osapuolet eivät onnistuneet valitsemaan yksimielisesti. Ajoittain hyvinkin epäorganisoidulta vaikuttanut valintaprosessi päättyi helmikuussa 2021 järjestettyyn suljettuun lippuäänestykseen, jossa Khan keräsi 72 ääntä 123 valtioilta, eli 10 ääntä yli vaaditun 50 prosentin rajan. Yksimielisyyden puuttuminen heijastelee sitä, että ICC:n aloittaessa yhä useampia ja kiistanalaisempia tutkintoja ovat poliittiset lehmänkaupat Rooman perussäännön valtioiden välillä tulleet vaikeammiksi. Pandemian vuoksi harjoitettu videokonferenssidiplomatia ei helpottanut yhteisen ehdokkaan löytymistä.

Khan on ICC:n ensimmäinen syyttäjä, jota Rooman perussäännön osapuolet eivät onnistuneet valitsemaan yksimielisesti. Klikkaa twiitataksesi!

Virkaan astuva Khan on tunnettu vertaansa vailla olevista oikeussalitaidoistaan. Kerrotaan, että toimiessaan puolustusasianajajana Jugoslavia-tuomioistuimessa häntä pidettiin niin taitavana juristina, että syyttäjät pelkäsivät kohdata hänet. Taitava syyttäjä on epäilemättä se, mitä ICC tarvitsee rikoksentekijöiden tuomitsemiseksi. 

ICC:n syyttäjälaitoksen johdossa Khanin tulisi kuitenkin ennen kaikkea olla vakuuttava diplomaatti, joka onnistuu saamaan valtiot yhteistyöhön kanssaan. Muuten tutkintoja ei edes saada pisteeseen, jossa epäillyt rikoksentekijät tuodaan Haagiin vastaamaan syytteisiin. Tämä edellyttää, että Khan onnistuu rakentamaan luottamusta siihen, että ICC pystyy suoriutumaan tärkeimmästä sille osoitetusta tehtävästä – rikosvastuun toteuttamisesta. Koska kaikki ICC:n käsiteltävänä olevat rikosepäilyt ovat luonteeltaan poikkeuksellisen vakavia ja korostetun poliittisia, on olennaista, että kaikki toiminta on, ja myös näyttää, riippumattomalta ja puolueettomalta. 

Syyttäjä toimii luonnollisesti riippumattomana suhteessa kotimaahansa. Sillä saattaa kuitenkin olla merkitystä, että brittiläinen Khan tulee YK:n turvallisuusneuvoston pysyvästä jäsenvaltiosta. Tätä kautta voi aueta keskusteluyhteyksiä ja löytyä tukijoita, joita syyttäjälaitoksella ei aiemmin ole ollut käytettävissään. 

ICC:n syyttäjälaitoksen johdossa tulisi olla vakuuttava diplomaatti, joka onnistuu saamaan valtiot yhteistyöhön. Klikkaa twiitataksesi!

____

Kirjoittaja: Aaron Fagerholm
Editointi: Camilla Antila
Kielenhuolto: Ida Andersson