Suomesta ulkomaille suuntautuva puolustustarvikevienti nousee julkiseen keskusteluun tasaisin väliajoin. Yleensä kritiikki kohdistuu kaupankäyntiin sotaa käyvien tai ihmisoikeuksia loukkaavien valtioiden kanssa, ministerit ja virkamiehet lausuvat asian tiimoilta vakiofraasit ja aihe unohtuu jälleen joksikin aikaa. Paremman ulkopoliittisen keskustelun hengessä on syytä tarkastella yritysten ja viranomaisten verkostoa, jossa päätökset aseviennistä syntyvät.

Kotimainen puolustustarviketeollisuus on paitsi liiketoimintaa myös mitä suurimmassa määrin poliittinen kysymys. Taloudellisten ja työllistävien vaikutustensa lisäksi sotilaallisen tuotantokyvyn ja tietotaidon ylläpitäminen katsotaan välttämättömäksi huoltovarmuuden ja sotilaallisen suorituskyvyn ylläpitämisen kannalta. Rauhan aikana kotimainen kysyntä ei kuitenkaan yksin pysty kannattelemaan teollisuutta, vaan sen on vietävä tuotteitaan myös ulkomaille.

”Suomi myy aseita Saudi-Arabiaan, joka pommittaa siviilikohteita Jemenissä – karut kuvat kurjuuden keskeltä” (Iltalehti 24.7.2017), ”Sipilän hallitus siunasi sotilaskiväärien kaupat sortovaltio Turkmenistaniin ja Jemenissä sotiviin arabimaihin – Miksi Suomen linja muuttui?” (Helsingin Sanomat 23.10.2016), ”Suomen asevienti kasvaa, puolet kauppakumppaneista kyseenalaisia” (YLE 27.4.2012). Suomesta maailmalle suuntautuva puolustustarvikkeiden vienti nousee säännöllisesti uutisotsikoihin. Yleensä syynä on myynti valtioihin, jotka ovat konfliktien osapuolia tai joiden ihmisoikeustilanne on kyseenalainen.

Suomesta maailmalle suuntautuva puolustustarvikkeiden vienti nousee säännöllisesti uutisotsikoihin. Klikkaa twiitataksesi!

Mediassa puolustustarvikkeiden vientiä käsitellään yleensä Suomen asevientinä, jossa Suomi kokonaisuutena päättää ja tekee. Tämä käsittelytapa on muutoinkin yleinen, kun puhumme kansainvälisestä politiikasta: ajattelemme helposti, että “Kiina” suunnittelee jotain tai “Ranska” näkee kansainvälisen järjestyksen jostakin näkökulmasta.

Kansainvälisen politiikan tutkimuksessa tätä lähestymistapaa kutsutaan rationaalisen toimijan malliksi. Malli käsittelee valtioita yhtenäisinä toimijoina, joiden tavoitteet ovat selkeässä tärkeysjärjestyksessä. Malli olettaa, että valtiot pyrkivät tavoitteisiinsa rationaalisella – järkiperäisellä – päätöksenteolla, jossa ne hyödyntävät kaikkea saatavilla olevaa tietoa.

Monesti tämä lähestymistapa toimii, ja yleensä myös arkikäsityksemme ulko- ja turvallisuuspolitiikasta perustuu ajatukseen valtioista rationaalisina toimijoina. Tästä näkökulmasta jokainen Suomesta ulkomaille suuntautuva asekauppa on siis valtionjohdon tietoinen päätös.

Tarkkaan ottaen Suomi ei kuitenkaan itse vie aseita. Vaikka monet vientilupaa hakevat yritykset, kuten Nammo ja Patria, ovat valtion omistamia, ne ovat itsenäisiä yhtiöitä, joiden toimintaa ohjaa liiketaloudellinen pyrkimys, eli voitto.

Puolustustarvikkeiden vientiä suunnittelevan yrityksen pitää anoa puolustusministeriöstä lupaa maastaviennille. Useimmiten lupaprosessi ei kuitenkaan ala virallisella lupa-anomuksella, koska yritykset voivat pyytää ministeriöstä ennakkolausunnon vientisuunnitelmistaan 

Ennakkolausunnot ja niiden vastaukset ovat salaisia, mikä rajoittaa huomattavasti ulkopuolisen mahdollisuuksia hahmottaa lupajärjestelmän toimintaa. Tätä artikkelia varten haastatellut asiantuntijat ovat kuitenkin sitä mieltä, että ennakkolausuntoja hyödynnetään entistä enemmän. Kielteisen lausunnon saaneita suunnitelmia ei esitellä julkisuuteen. 

Puolustusministeriö päättää itsenäisesti EU- ja Eta-maihin sekä eräisiin muihin länsimaihin myönnettävistä luvista. Muissa tapauksissa lupapäätökset valmistelee puolustustarvikkeiden maastavientiasioiden työryhmä, jossa ovat edustettuina puolustusministeriö, ulkoministeriö, Pääesikunta, suojelupoliisi, Poliisihallitus ja Tulli.

Ulkoministeriö paljon vartijana

Maastavientiasioiden työryhmän toiminnan tarkastelu on keskeistä, jos haluaa ymmärtää lupapäätöksiä. Kun valtion päätöksiä yritetään ymmärtää niihin johtaneiden päätösten ja prosessien avulla, puhutaan byrokraattisen politiikan tutkimuksesta.

Byrokraattisen politiikan tutkimus korostaa, että monimutkaiset organisaatiot eivät tee yhdeltä istumalta täysin rationaalisia päätöksiä. Valtion päätökset syntyvät monien eri viranomaisten yhteisessä päätöksentekoprosessissa. Jokaisella viranomaisella on oma vastuualueensa ja oma näkökulmansa vientilupaan. Lopullinen päätös on kompromissi, joka sovittaa yhteen kaikkien viranomaisten näkökulmat. Päätöksentekoprosessi vaikuttaa usein merkittävästi siihen, kenen kädenjälki näkyy selvimmin lopputuloksessa.

Ulkoministeriö vastaa työryhmän ulko- ja turvallisuuspoliittisesta arviosta. Ministeriössä lupaa käsittelee ministeriön oma vientivalvontaryhmä, johon osallistuvat asevalvonta- ja ihmisoikeusyksiköt, taloudellisten ulkosuhteiden osasto, maantieteellisestä alueesta vastaava osasto ja ministeriön oikeuspalvelu. Jo tässä vaiheessa sovitetaan yhteen useita eri näkemyksiä. Ulkoministeriön arviossa ministeriö ottaa kantaa ihmisoikeuskysymyksiin ja siihen, miten hyvin vientilupa sopii yhteen Suomen kansainvälisten sitoumusten kuten kansainvälisen asekauppasopimuksen kanssa.

Arvioinnin pohjana on EU:n kahdeksankohtainen kriteeristö. Ehdottoman esteen viennille ulko- ja turvallisuuspoliittisessa arviossa asettavat YK:n ja EU:n asevientikiellot. Taloudellisten ja poliittisten syiden vuoksi asevientikieltoja asetetaan kuitenkin verrattain harvoin eikä sellaisia kohdistu tällä hetkellä esimerkiksi Turkkiin tai Saudi-Arabiaan. 

Artikkelia varten haastateltu ajatuspaja SaferGloben asiantuntija Kari Paasonen huomauttaakin asiasta seuraavasti:

Ajoittain ulkoministeriön lausunnosta puhutaan ikään kuin ulkopuolisen riippumattomina arvioina maiden ihmisoikeustilanteesta. Kyseessä on kuitenkin nimenomaan ulko- ja turvallisuuspoliittinen arvio. Ihmisoikeuksien edistämisen ohella Suomen ulkopolitiikalla on muitakin tavoitteita, esimerkiksi viennin edistäminen. Viime kädessä lausunnosta päättää ulkoministeri, mutta emme tiedä, millainen ministerin rooli käytännössä eri tapauksissa on ollut.

Vientilupaprosessi johtaa harvoin kielteiseen päätökseen

Ulkoministeriön lisäksi työryhmässä toimivat Pääesikunta ja puolustusministeriö. Niiden keskeiset vastuut koskevat Suomen puolustuskyvyn ylläpitoa, mikä sisältää myös kotimaisen puolustustarviketeollisuuden toimintaedellytyksistä huolehtimisen. Näin ollen on kohtuullista olettaa, että niiden kynnys torjua vientilupahakemuksia on huomattavan korkea.

Tullin, suojelupoliisin ja Poliisihallituksen rooli työryhmässä liittyy puolestaan lähinnä välittömiin uhkiin, kuten viennin valvontaan, myyjien toiminnan laillisuuteen ja tuotteiden päätymiseen rikollisiin käsiin. Koska suomalaiset puolustusalan toimijat ovat yleisesti ottaen hyvin vakiintuneita ja käyvät kauppaa laillisten hallitusten kanssa, näillä virastoilla ei yleensä ole erityisiä syitä puuttua vientilupiin.

Työryhmän on myös tasapainotettava arviossaan luvan hakijan oikeudet, erityisesti liiketoiminnan vapaus, vientiä koskevien periaatteiden kanssa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että pelkkä epäilys vahingollisesta loppukäytöstä tulevaisuudessa ei riitä, vaan kielteiselle päätökselle on oltava selkeät, nykyhetken tilanteeseen liittyvät perusteet. Jokaisella valtiolla on myös YK:n peruskirjan 51 artiklan mukainen oikeus puolustautua, mikäli ne joutuvat aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Tähän sisältyy myös oikeus valmistautua puolustukseen hankkimalla puolustuskalustoa.  

Esimerkiksi vuonna 2017 puolustusministeri Jussi Niinistö perusteli päätöstä myöntää lupa, ulkoministeriön lausunnon vastaisesti, tiedustelulennokkien laukaisualustojen myyntiin Jemenin sotaan osallistuville Yhdistyneille arabiemiirikunnille seuraavasti:  “[…] vientiluvan alaiset laukaisualustat ovat osa lennokkijärjestelmiä, joita käytetään tiedusteluun, aluevalvontaan, […] ja tilannekuvan luomiseen. Lennokkeja ei ole aseistettu. Ei ole mitään perusteita olettaa, että niitä käytettäisiin ihmisoikeuksien loukkaamiseen.”

Maastavientiasioiden työryhmässä enemmistöllä toimijoista on organisatorinen intressi puoltaa vientilupia. Lisäksi päätöksentekoa ohjaavat periaatteet kallistuvat lupien myöntämisen suuntaan. Lopullisen päätöksen tekee puolustusministeri työryhmän lausunnon pohjalta.

Maastavientiasioiden työryhmässä enemmistöllä toimijoista on organisatorinen intressi puoltaa vientilupia. Klikkaa twiitataksesi!

Kun vientilupaa haetaan taistelukäyttöön tarkoitetulle materiaalille, kauppa on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä tai siitä on työryhmässä erimielisyyttä, lopullisen päätöksen tekee valtioneuvosto. Näissä tapauksissa on periaatteessa mahdollista, että eettiset seikat ja poliittinen vastuu voisivat vaikuttaa päätöksentekoon toisessa mittakaavassa kuin virkamiespäätöksenteossa. On kuitenkin huomattava, että valtioneuvosto tekee päätöksen puolustusministeriön esityksestä. Ministeriön esitys puolestaan on edellä kuvatun virkavalmistelun tuotos. Esityksen vastustaminen vaatii siten yksittäiseltä ministeriltä erityistä vaivannäköä ja rajallisen poliittisen pääoman panostamista, etenkin kun päätökset asiasta tehdään enemmistöllä.

Jaetut vastuut luovat kokonaisuuden

Voidaan siis todeta, ettei puolustustarvikevienti Suomesta lähtökohtaisesti ole valtiovallan edustajien aloitteellisuuden tulos. Kun alan yritys hakee vientilupaa, prosessi johtaa lähtökohtaisesti myönteiseen päätökseen, ellei jokin päätöksentekoon osallinen taho näe erikseen vaivaa toisenlaisen lopputuloksen aikaansaamiseksi. Valtaosalle päätöksentekoon osallistuvista organisaatioista vientilupien myöntäminen palvelee niiden tavoitteita, kuten puolustusteollisuuden tukemista, ulkomaankaupan lisäämistä ja maiden välisten suhteiden hoitamista. 

Lisäksi keskeiset päätöksentekoa koskevat periaatteet johtavat siihen, että kielteiselle päätökselle on oltava hyvin vahvat perusteet, käytännössä vahvaan näyttöön perustuva epäilys siitä, että loppukäyttö rikkoisi Suomen kansainvälisoikeudellisia sitoumuksia. Myös siinä tapauksessa, että päätös etenee valtioneuvostoon, kynnys kielteiseen lopputulokseen on hyvin korkea.

Tämä ei tarkoita, että vastuuvirkamiehet toimisivat jollain tavoin epäeettisesti. Kaikki osalliset huolehtivat tehtävistään ja vastuualueistaan lakien mukaisesti. On oma kysymyksensä, missä suhteessa puolustustarvikeviennin eri tavoitteita tulisi painottaa vientilupia myönnettäessä. Puolustustarviketeollisuuden merkitys maanpuolustukselle on kiistaton, ja tämä seikka täytyy suhteuttaa eettisten kysymysten kanssa. Ei myöskään ole syytä väheksyä oikeusvaltioperiaatteen keskeisyyttä ja luvan anojien oikeuksia.

Puolustustarviketeollisuuden merkitys maanpuolustukselle on kiistaton, ja tämä seikka täytyy suhteuttaa eettisten kysymysten kanssa. Klikkaa twiitataksesi!

Toisaalta, rauhan ja ihmisoikeuksien edistäminen on Suomen ulkopolitiikan julkilausuttu tavoite. Kotimaiset rauhanjärjestöt ovat toistuvasti vedonneet poliittisiin päättäjiin, jotta lupien myöntäminen viennille ihmisoikeuksia rikkoviin ja sodassa oleviin valtioihin loppuisi. Luvitusjärjestelmän uudistaminen tarjoaa tähän potentiaalisesti tehokkaamman ja pysyvämmän keinon kuin pyrkimykset vaikuttaa yksittäisiin lupapäätöksiin, mutta tämänkaltaista uudistusta ei ole toistaiseksi näköpiirissä.