Euroopan ja Afrikan unionien välinen yhteistyö on käännekohdassa. Kehitysyhteistyötä ja kauppaa säätelevä Cotonoun sopimus päättyy vuonna 2020, ja pitkäaikaisesta fokuksesta kehityspolitiikkaan ollaan luopumassa. Samalla poliittinen ilmapiiri molemmilla mantereilla on muuttunut ja unionien instituutioita uusitaan. Yhteistä sopua saattaa olla vaikea löytää, ellei vanhoja valtarakenteita olla valmiita purkamaan konkreettisilla toimilla.

Turvallisuus, terrorismi, siirtolaisuus, yksityiset investoinnit ja inhimillinen pääoma. Siinä avainsanat EU:n uudelle Afrikka-politiikalle. Euroopan ulkosuhdehallinnon Afrikka-osaston johtajan Koen Vervaeken mukaan EU haluaa kitkeä liberaaliin maailmanjärjestykseen liittyviä uhkia, kun se alkaa neuvottelemaan uudesta Cotonoun jälkeisestä sopimuksesta. Kehitysyhteistyöllä halutaan tukea turvallisuuspoliittisia tavoitteita samalla kun yksityiset investoinnit saavat kehitysyhteistyötä tärkeämmän roolin. EU:n perinteinen teema, eli hyvä hallinto, on vielä mukana prioriteeteissa, mutta sitä ei enää tyrkytetä Afrikan maille, vaan sen edistämiseksi etsitään uusia toimintatapoja.

Mannerten välisissä suhteissa on käynnissä valtava muutos, joka ei suinkaan johdu vain EU:n muuttuvasta politiikasta. Molempien osapuolten itsekkyys ja omien intressien ajaminen ovat vähitellen korvaamassa pitkälti solidaarisuuteen ja normatiivisuuteen perustuneen yhteistyön.  Afrikkalaisten ja afrikkalaisen diasporan keskuudessa on käynnissä vallankumous, johon kuuluu ylpeys omasta kulttuurista, historiasta, arvoista ja tavoista. Siihen liittyy myös kehitysyhteistyövastaisuutta sekä halua lisätä omavaraisuutta ja päättää omista asioista.

Kahden linjan toimintaa

Alusta lähtien EU:n ja Saharan eteläpuolisen Afrikan yhteistyötä on tehty enimmäkseen kehitys- ja kauppapolitiikassa. Mannerten väliset yhteydet virallistettiin jo vuonna 1957 Rooman sopimuksessa, johon ”erityissuhteet” vanhoihin siirtomaihin kirjattiin Ranskan kovan painostuksen tuloksena.

Vuonna 2000 Euroopan komissio vihjaili ensimmäistä kertaa, että mantereiden välisiä suhteita tulisi analysoida muuttuvan maailman kontekstissa. Se johti ensimmäiseen EU-Afrikka-huippukokoukseen ja antoi aloituspotkun holistisemmalle politiikalle, johon kuului kehitys- ja kauppapolitiikan lisäksi ulko- ja turvallisuuspolitiikka. Näkökulma ei kuitenkaan ehtinyt mukaan Cotonoun sopimukseen.

Tästä syystä vuodesta 2007 mantereiden välejä on säännelty kahden eri toimintalinjan kautta. Cotonoun sopimus on koskenut kehitysyhteistyötä ja kauppaa. Siihen on myös sidottu kaikki EU:n kehitysyhteistyön rahoitusinstrumentit. Toisaalta vuonna 2007 hyväksytty yhteinen Afrikka-EU-strategia on ollut poliittinen strategia, jonka puitteissa on käsitelty kaupan ja kehitysyhteistyön lisäksi muun muassa turvallisuuspolitiikkaa, energiakysymyksiä ja siirtolaisuutta. Strategian toimeenpano on kuitenkin takkuilut, koska sille ei ole ollut rahoitusta. Nyt EU haluaa tuoda nämä kaksi toimintalinjaa yhteen. Uudelle strategialle muotoillaan parhaillaan myös uusia rahoituslähteitä juuri alkaneissa EU:n budjettineuvotteluissa vuosille 2020–2027.

AU haluaa itsenäistyä ja EU kääntyy sisäänpäin

Ajassa taaksepäin palaaminen auttaa ymmärtämään, miten suuresta muutoksesta on kyse. Kun nykyinen mannerten yhteistyötä määrittelevä Cotonoun sopimus solmittiin vuonna 2000, maailma näytti hyvin erilaiselta. YK:ssa oli juuri sovittu vuosituhattavoitteista, joiden oli määrä siirtää kehitysyhteistyön fokusta takaisin sosiaalisektoriin, jota oli laiminlyöty 90-luvun uusliberaaleilla rakennesopeutusohjelmilla. Yksityisen sektorin mukaantulo kehityspolitiikan piiriin oli vasta aluillaan, samoin kuin Kiinan aktiivinen kaupankäynti Afrikassa. Vuonna 2000 perustettiin Kiinan ja Afrikan välinen yhteistyöfoorumi tiivistämään osapuolten välejä.

Cotonoun sopimuksen päätavoitteeksi asetettiin köyhyyden vähentäminen, kestävän kehityksen tukeminen ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden integroiminen maailmantalouteen kauppaa tukevan kehitysyhteistyön avulla. Esimerkkinä tästä oli aid for trade -aloite. Yhteistyön avainsanat olivat kaukana siitä, mitä ne ovat tänään.

Sittemmin Kiina on kasvanut Afrikan suurimmaksi kauppakumppaniksi ja keväällä 2018 Afrikan unionin  puitteissa solmittiin historiallinen vapaakauppasopimus, African Continental Free Trade Area, lisäämään mantereen sisäistä kauppaa. Eurooppalaiset ja yhdysvaltalaiset yritykset ovat enimmäkseen jumittaneet raaka-ainekaupassa, kun Aasian ja Lähi-idän maat ovat investoineet mantereen kuluttajamarkkinoihin ja infrastruktuuriin. Muuttuneet kauppasuhteet ovat lisänneet Afrikan maiden itsevarmuutta sanoa vastaan vanhoille siirtomaavalloilleen. Maat ovat kyllästyneet Euroopan valta-asemaan ja avunantaja-avunsaaja-asetelmaan. Ne haluavat päättää itse kehityksensä suunnasta ja lisätä omavaraisuuttaan. Itä-Afrikassa autoritaariset presidentit eivät ole piitanneet demokratian edistämisestä. Eurooppalaisten arvopoliittiset vaatimukset hyvästä hallinnosta, ihmisoikeuksista ja demokratiasta ovat usein kohdanneet eniten vastustusta.

Euroopan ja Afrikan päällä leijailee edelleen kolonialismin aave. Kolonialismi ei loppunut Afrikan maiden itsenäistymiseen, vaan se jatkuu edelleen mielissä ja toimintatavoissa. Afrikkalaiset ovat esimerkiksi oppineet siirtomaaisänniltään, että vain eurooppalainen tieto on yleismaailmallista. Afrikkalaiset kielet, kulttuurit ja perinteet sitä vastoin olivat paikallisia ja siten vähäpätöisiä.

Afrikkalaiset vaativat nyt entistä äänekkäämmin tämän valta-asetelman loppua. Erityisesti mantereen korkeasti koulutettu eliitti ja vuonna 2015 Etelä-Afrikassa alkanut #RhodesMustFall -liike ovat synnyttäneet dekolonisaation aallon. Dekolonisaatiolla tarkoitetaan, että näitä vanhoja kolonialismista periytyviä valtarakenteita puretaan käytännön toimilla.

Esimerkiksi yliopistojen opetussuunnitelmia dekolonisoidaan eri puolilla Afrikkaa. Se tarkoittaa muun muassa, että Afrikan ulkopuolelta tulevien vaihto-oppilaiden määrä ei voi ylittää afrikkalaisten vaihto-oppilaiden määrää, että muitakin kuin kolonialismin jäljiltä olevia kieliä käytetään ja että tutkimustietoa julkaistaan avoimesti ja muissa kuin eurooppalaisissa tai yhdysvaltalaisissa tutkimusjulkaisuissa.

Myöskään EU ei enää ole sama Eurooppa kuin vuonna 2000. Vuoden 2001 terrori-iskut muuttivat maailmanpolitiikkaa ja EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa perusteellisesti. Lisäksi talouskriisi toi mukanaan nationalismin ja populismin nousun, siirtolaisvastaisuuden ja uudet kehitysyhteistyöprioriteetit. Vuonna 2015 nopeasti lisääntynyt pakolaisten tulo Eurooppaan kärjisti tilannetta entisestään.

EU:n ulko- ja kehityspolitiikka on nykyään entistä selkeämmin omia etuja korostavaa Klikkaa twiitataksesi!

EU:n ulko- ja kehityspolitiikka on nykyään entistä selkeämmin omia etuja korostavaa. Ihmisoikeuksien ja demokratian edistämisen sijaan EU kääntyy sisäänpäin ja turvaa omaa selustaansa. EU:n globaali ulko- ja turvallisuuspoliittinen strategia (2016) painottaa EU:n sisäisen turvallisuuden suojelua, ja Sahelin alue on sille keskeinen toimintakenttä. Kehitysyhteistyöllä halutaan tukea rajojen hallintaa ja ehkäistä hallintotyhjiöitä eli niin sanottuja hallitsemattomia alueita (ungoverned areas). Samalla siirtolaisuuden perimmäisiin syihin halutaan puuttua tukemalla työpaikkojen syntyä ja pakolaisten elämää Afrikassa. Työpaikkoja pyritään luomaan uudella Euroopan ulkoisella investointisuunnitelmalla (External Investment Plan, 2017), jolla on neljän miljoonan euron budjetti. Näistä muutoksista johtuen tutkijat kuvailevat EU:n ulkosuhteita yhä useammin realistisen kansainvälisen politiikan teorian kautta normatiivisen vallan käsitteen sijaan.

Politiikan lisäksi sekä EU että AU ovat institutionaalisten muutosten keskellä. Iso-Britannian lähtö EU:sta vaikuttaa varmasti unionin Afrikka-politiikkaan, jossa maalla on aina ollut siirtomaahistoriansa takia keskeinen asema. AU:ssa on puolestaan meneillään laaja institutionaalinen ja taloudellinen uudistusprosessi. Ruandan presidentti Paul Kagame laati viime vuonna uudistussuunitelman, johon AU:n jäsenmaat ovat sitoutuneet. Suunnitelman tavoitteena on muun muassa tuoda unionia lähemmäksi Afrikan kansalaisia, tehostaa päätöksentekoa ja avoimuutta, sekä lisätä omavaraisuutta. Lisäksi Afrikan kehityspankin johtaja Donald Kaberuka laati vuonna 2016 suunnitelman, jolla AU vähentäisi riippuvuuttaan EU:sta ja muista ulkopuolisista rahoittajista.

AU-EU-huippukokous toi kitkan esiin

EU ja AU kokoontuivat edelliseen huippukokoukseen marraskuussa 2017. Kokousvalmistelut olivat vaikeat. EU olisi halunnut valmistella kokouksen asialistan yhdessä AU:n, kansalaisjärjestöjen ja yksityisen sektorin kanssa, mutta AU ei halunnut päästää kansalaisjärjestöjä valmisteluihin eikä liioin huippukokoukseen. Lisäksi AU:lla oli vaikeuksia saada yhteistä kantaa kokoon erityisesti hyvää hallintoa ja siirtolaisuutta koskevissa kysymyksissä, koska sen jäsenmaiden ja komission välisissä kannoissa oli suuria eroja.

Uudenlaiseen yhteistyöhön siirtyminen ei myöskään näytä tapahtuvan hetkessä. Vaikka AU:lla on kova tarve itsenäistyä ja omavaraistua, oli sen ensimmäinen kantaluonnos kuitenkin paradoksaalisesti vanhan tyylinen ”ostoslista”, johon oli listattu hankkeita, joille Afrikan maat halusivat rahoitusta. Tämä ei miellyttänyt EU:ta, joka on jo sitoutunut rakentamaan tasa-arvoisempaa kumppanuutta rahoittaja-rahansaaja-dynamiikan sijaan ja haluaa Afrikan maiden ottavan vastuuta omasta kehityksestään. AU:n ja EU:n oli myös vaikea päästä sopuun hyvää hallintoa, siirtolaisuutta ja seksuaali- ja lisääntymisterveyttä ja -oikeuksia koskevista kysymyksistä. Erityisesti monet Itä-Afrikan maat vastustivat hyvää hallintoa koskevia aiheita, koska ne eivät halua EU:n sekaantuvan niiden poliittiseen kehitykseen. Afrikan valtiot vaikuttavat tasapainottelevan “rahaa ilman ehtoja” tai “ei rahaa ollenkaan” -kantojen välillä.

Huonojen valmistelujen ja kitkan takia huippukokouksessa ei päästy sopuun konkreettisesta toimintasuunnitelmasta, vaan sen tekoa lykättiin kevääseen 2018. Toukokuun lopulla hyväksyttiin lopulta uusi 400 miljoonan euron panafrikkalaisuutta tukeva ohjelma, jonka puitteissa EU tukee yhteisen poliittisen dialogin kautta määriteltyjä tavoitteita, kuten AU:n hyvän hallinnon kehitystä. Se tukee myös nuorten liikkuvuutta mantereella sekä taloudellista integraatiota. Ohjelma jatkuu Cotonoun sopimuksen loppuun saakka vuoteen 2020.

Kolonialismi on edelleen kohtaamatta

Ehkä syitä yhteistyön ongelmiin pitäisi etsiä syvemmältä kuin politiikan sisällöistä. Kun Henrietta Mensa-Bonsu, Ghanan yliopiston kansainvälisten suhteiden ja diplomatian keskuksen johtaja, kuvaili EU:n ja Afrikan välisiä suhteita aihetta koskevassa seminaarissa Accrassa keväällä 2018, hän sanoi, että ”poissaolevaa miestä ei hyväkään parturi voi parturoida” ja jatkoi kertomalla, kuinka Eurooppa on yrittänyt kehittää Afrikkaa ilman afrikkalaisia. Yleisössä istuvat afrikkalaiset tutkijat hymyilivät ja nyökyttelivät.

Eurooppa on yrittänyt kehittää Afrikkaa ilman afrikkalaisia. Klikkaa twiitataksesi!

Keskeinen kysymys Euroopan ja Afrikan välisen yhteistyön tulevaisuudelle onkin, onnistutaanko se dekolonisoimaan. Se vaatisi Euroopalta nöyrtymistä, rakenteellisen kolonialismin tunnistamista ja täysin uusien toimintatapojen keksimistä. Kehitysyhteistyön, rauhanturvaamisen tai vaikka vaalivalvonnan käytännön toteutuksessa tulisi taata tasavertaiset palkat, tittelit ja työehdot afrikkalaisille ja eurooppalaisille. Kaikissa hankkeissa tulisi arvottaa afrikkalaisten ehdottamia ratkaisumalleja. Asennekasvatus voisi olla monissa tapauksissa tarpeen, jotta ylimielisistä “me tiedämme paremmin” -asenteista päästäisiin. Ehkä kansojen välisen tasa-arvon voisi ottaa yhteistyön läpileikkaavaksi teemaksi samalla tavalla kuin sukupuolten välisen tasa-arvon tai ilmastokestävyyden. Rakenteellista tai suoraa rasismia kokeville EU:n tehtävissä työskenteleville tai sen hankkeista hyötyville afrikkalaisille voisi kehittää kanavan ilmoittaa asiasta turvallisesti. Ajatusleikkiä on kiinnostava jatkaa, mutta se on afrikkalaisten, ei eurooppalaisten tehtävä.

Politiikan tasolla kysymys on vaikeampi, koska konfliktit liittyvät usein arvoihin. Ehkä Euroopan omiin etuihin yhä enemmän perustuva politiikka tekeekin yhteistyöstä helpompaa, koska normatiiviset valtapyrkimykset jäävät taka-alalle. Mutta jos politiikan käytännön toteutuksessa saavutettaisiin kansojen välinen tasa-arvo, niin ehkä vaikeistakin asioista, kuten demokratiasta ja ihmisoikeuksista, olisi helpompaa keskustella ja sopia?