Euroopan turvallisuusjärjestyksen on sanottu olevan kriisissä johtuen Venäjän voimapolitiikasta. Muun muassa Alexander Stubb on todennut, että Euroopassa on siirrytty kylmän sodan jälkeisen aikakauden (post-Cold War era) jälkeiseen aikaan, millä voidaan viitata turvallisuusjärjestyksen muutokseen. Tutkijat Mark Leonhard ja Ivan Krastev kirjoittivat saksalaisen International Politik -lehden artikkelissaan ”uudesta eurooppalaisesta epäjärjestyksestä”, jonka Venäjän toimet ovat saaneet aikaan.

Mutta mitkä ovat oikeastaan eurooppalaisen turvallisuusjärjestyksen keskeiset elementit ja onko järjestys muuttunut? Toisin sanoen miten Euroopan turvallisuus ja vakaus on kylmän sodan jälkeen pyritty ylläpitämään? Tässä kirjoituksessa tuodaan kylmän sodan loppuun ja Euroopan turvallisuusjärjestykseen liittyvää tutkimuskirjallisuutta käsitellen esille nykyisen järjestyksen kehitys kylmän sodan lopulta näihin päiviin ja pohditaan, minkälaisen haasteen edessä järjestys oikeastaan onkaan.

Eurooppalainen Kannustalo

Yksi merkittävimmistä kylmän sodan lopun tutkijoista, professori Mary Elise Sarotte on nähnyt kylmän sodan jälkeisen järjestelmän rakentamisen eri mallien ja niitä ajavien toimijoiden välisenä kamppailuna. Kirjassaan 1989: The Struggle to Create Post-Cold War Europe ja sen jälkeen ilmestyneessä artikkelissaan Sarotte hahmottaa turvallisuusjärjestyksen rakentumista arkkitehtoonisin termein. Olennaista Sarotten näkökulmassa oli se, että eurooppalaisen turvallisuusjärjestyksen tulevaisuuden suhteen oli vaihtoehtoja. ”Voittajamalliksi” osoittautui Länsi-Saksan liittokansleri Helmut Kohlin ja Yhdysvaltain presidentin George Bushin johdolla rakennettu ”multilateraalinen valmismalli” (prefabricated multilateralism) – eräänlainen ”Kannustalo-malli”, jonka ydin oli kylmän sodan aikaisten laajenemiseen kykenevien läntisen järjestöjen, Naton ja Euroopan unionin, levittäytyminen itään. Lähtölaukauksen tälle antoi se, että lokakuussa 1990 yhdistynyt Saksa tuli kokonaisuudessaan Naton viidennen artiklan alle.

Mallin menestyksen taustalla oli Yhdysvaltojen ja Länsi-Saksan vahvuus, itäsaksalaisten kannatus, muiden visioiden epämääräisyys ja Neuvostoliiton heikkous ja sen pakko keskittyä sisäpolitiikansa massiivisiin ongelmiin. Kansainvälisoikeudellista perustaa mallin menestykselle toivat ETYK:in (nykyisen ETYJ:in) periaatteet siitä, että jokainen maa on oikeutettu valitsemaan liittolaisensa. ETYJ ja sen periaatteet ovat myöskin olleet kiinteä osa eurooppalaista turvallisuusjärjestelmää, vaikka suurimman osan ajasta järjestön vaikutus on ollut suhteellisen pieni. Argumenttia liittolaisten vapaasta valinnasta käyttivät muun muassa Bush ja Kohl suostutellessaan Neuvostoliiton johtajaa Mihail Gorbatshovia, joka ei heidän ehdottamastaan mallista luonnollisesti ollut innoissaan. Mallin menestyminen takasi Yhdysvaltain vankan jalansijan Euroopan turvallisuudesta, mikä olikin sen politiikan keskeisiä intressejä kylmän sodan päättyessä ja kylmän sodan jälkeisen ajan alkaessa.

Samankaltaista näkemystä järjestyksen rakentumisesta on globaalimmasta perspektiivistä edustanut John Ikenberry, joka on kansainvälisten suhteiden yksi merkittävimmistä liberaalin institutionalismin teoreetikoista. Hänen mukaansa kylmän sodan loppua ei varsinaisesti voi pitää maailmanjärjestyksen muuttumisena vaan läntisen kylmän sodan doktriinin, niin kutsutun liberaalin maailmajärjestyksen jatkumisena ja levittäytymisenä. Järjestyksen ytimenä olivat toisen maailmansodan jälkeen perustetutut, läntisen maailman ongelmia ratkomaan pyrkineet järjestöt, jotka olivat rakennettu taloudellisen avoimuuden, poliittis–taloudellisen järjestyksen yhteisen hallinnan ja valtioiden sisäisen tasapainon sekä sosiaalisen turvallisuuden takaamisen periaatteille.

”To keep the Russians out”

Eräs keskeinen 1990-luvun alkuun sijoittuva Euroopan nykyiseen turvallisuustilanteeseen vaikuttava päätös koski silloisen Neuvostoliiton, nykyisen Venäjän asemaa. Jo tekstissä mainittu Mary Elise Sarotte on todennut, että Neuvostoliitto ”lahjottiin” Euroopasta ulos, millä viitataan Länsi-Saksan Neuvostoliitolle antamalle merkittävälle tuelle, joka sai Moskovan hyväksymään yhdistyneen Saksan Naton jäsenenä. Läntisen maailman laajenemiseen kykenevistä järjestöistä tuli eurooppalaisen turvallisuusjärjestelmän ydin, josta Neuvostoliitto, ja myöhemmin Venäjä, jäi rannalle. Kuten usein on jo toistettu, tämä oli Venäjälle traumaattista aikaa, varsinkin sen nykyjohdon perspektiivistä, jossa Neuvostoliiton romahtaminen näyttäytyy Putinin usein toistetun lausahduksen mukaan geopoliittisena katastrofina.

Eurooppalaisen turvallisuusjärjestelmän kehitys yllämainittujen päätösten jälkeen on hyvin tuttu, eikä kaikkia olennaisia tapahtumia ja kehityskulkuja voi millään yhden kirjoituksen puitteissa käsitellä. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että sekä Euroopan unioni että Nato laajenivat ja yhdessä muodostivat suurimmalle osalle eurooppalaisista valtioista eräänlaisen perusratkaisun. Vain harva eurooppalainen valtio jäi molempien kahden järjestön ulkopuolelle – niiden joukossa olivat muun muassa jo mainittu Venäjä kuin myös Ukraina.

Kuluneet vuosikymmenet ovatkin toisaalta olleet Euroopassa läntisten periaatteiden voittokulkua mutta myös Venäjän vaikutusvallan laskua entisen Varsovan liiton ja Neuvostoliiton alueella. Yhdysvaltain tärkeä asema on säilynyt Euroopassa, vaikka maanosan merkitys geopolitiikassa globaalisesti katsottuna onkin vähentynyt ja vaikka transatlanttinen yhteiselo ei olekaan aina ollut auvoista. Lännen ja Venäjän välillä suhteet ovat olleet ylä- ja alamäkeä, jossa yhtäältä EU:n ja Venäjän sekä toisaalta Naton ja Venäjän suhteiden sydämellisyyden aste on vaihdellut. Keskeistä on kuitenkin se, että tällä hetkellä suhteet ovat aallonpohjassa – paikoin jopa vihamieliset. Tämä ei ole missään nimessä ollut toimijoiden perimmäinen tavoite. Esimerkiksi EU on pyrkinyt sitomaan Venäjää EU-keskeiseen eurooppalaiseen järjestykseen, mikä on päivänselvästi epäonnistunut.

Järjestelmän nykytilanne ja sen haaste

Mikä on sitten nykyisen eurooppalaisen turvallisuusjärjestelmän nykytilanne ja ”epäjärjestys”, josta Leonhard ja Krastev puhuvat? He linkittävät ongelmien alkulähteen kylmän sodan lopun tapahtumiin Venäjän ollessa epäjärjestyksen keskiössä. Näin tekevät myös jo mainittu Sarotte sekä jo edesmennyt Ronald D. Asmus Georgian sotaa käsittelevässä kirjassaan A Little War that Shook the World.

Kansainvälisen oikeuden teoreetikkoa Carl Schmittiä lainaten Leonhard ja Krastev toteavat, että länsi menetti, kuten voittajat usein tekevät, uteliaisuuden siihen, miten Venäjä maailman ja paikkansa siinä näkee. Tutkijat nostavatkin esiin viisi harhakuvaa ja pimeää kulmaa Euroopan suhtautumisessa Venäjään. Ensimmäiseksi, Venäjän heikkous estää läntisen järjestelmän eteneminen on nähty myöntyväisyydeksi ja kääntymykseksi perinteisestä politiikasta. Toiseksi, Euroopassa ei ole ymmärretty, että Venäjän integroituminen läntisiin talousjärjestelmiin ei välttämättä tarkoita sen ulkopolitiikan muuttumista vähemmän konservatiiviseksi. Kolmanneksi, Euroopassa ei myöskään käsitetty värivallankumousten ja finanssikriisin psykologista vaikutusta Venäjään ja sen johtoon. Neljänneksi, Eurooppa on aliarvoinut Venäjän halua käyttää sotilaallista voimaa, vaikka lännen ja Venäjän sotilaallisten kapasiteettien välillä ei olekaan pariteettia. Viidenneksi ja viimeiseksi, tutkijat huomauttavat, että Euroopassa ei ole ymmärretty, miten haavoittuvaksi Putin on itsensä Venäjällä kokenut.

Voidaankin sanoa, että nykyisen eurooppalaisen turvallisuusjärjestelmän suurin (ulkoinen) haaste liittyy Venäjään, joka ei nykyistä järjestystä ole koskaan todella hyväksynyt. Sen jääminen keskeisten instituutioiden ulkopuolelle ja niiden onnistunut laajeneminen vähensi Venäjän vaikutusvaltaa sen perinteisessä etupiirissä, mikä oli iso kolaus maalle, jossa suurvaltahabitus oli ja on edelleen vahva. Nykyinen eurooppalainen turvallisuusjärjestelmä ja sen potentiaalinen laajeneminen, esimerkiksi Ukrainaan ja Georgiaan, on myös uhka Venäjän nykyiselle hallinnolle ja sen legitimiteetille. Valtansa ja asemansa menettämistä pelkäävä Putinin regiimi ei näet mielellään suvaitse demokratiakehitystä sen lähialueilla ja pyrkii sitä aktiivisesti estämään. Venäjä onkin nyt ajan kuluessa ja sen kyvykkyysien vahvistuessa löytänyt keinot haastaa sekä järjestyksen leviämistä että järjestystä itsessään muun muassa läntisten instituutioiden heikkouksia hyödyntämällä. Toisin sanoen Venäjä on revisionistinen suhteessa nykyiseen eurooppalaiseen turvallisuusjärjestykseen, ja se jopa rikkoo järjestykseen liittyviä periaatteita, jotka se on aiemmin hyväksynyt.

Mitä jos asiat olisivat menneet toisin?

Jos maanosamme turvallisuusjärjestyksen haaste kerran liittyy näin vahvasti sen inklusiivisuuteen Venäjän suhteen – tai sen keskeisten järjestöjen laajenemiseen, kuten realistit väittävät – niin olisiko Venäjän ja lännen kriisi ollut jotenkin vältettävissä erilaisin institutionaalisin ratkaisuin? Realistien argumentteja on kyseenalaistettu The Ulkopolitistissakin sekä myös muualla, joten niitä ei ole tarve tässä kirjoituksessa enää käydä läpi. Keskittykäämme siis lyhyesti asiaan institutionaalisten linssien läpi.

Kontrafaktuaalien muodostaminen on tavattoman vaikeaa – tässäkin tapauksessa. Jos inklusiivisempaa järjestystä olisi alettu rakentaa liberaalien käsitysten pohjalta, on vaikeaa nähdä, miten Venäjä olisi siihen sopeutunut, koska sisäpoliittiset edellytykset olivat heikot. Liberaalia katsantokantaa 1990-luvun alussa edustaneet venäläiset toimijat, kuten silloiset ulkoministeri Kozyrev ja pääministeri Gaidar, olivat sisäpoliittisesti erittäin ahtaalla konservatiivisten voimien edessä, ja Primakovin tullessa ulkoministeriksi ja myöhemmin pääministeriksi maan ulkopolitiikka alkoi muuttua länsikriittisempään ja maailman moninapaisuutta painottavaan suuntaan. Miten syvempi mukautuminen multilateraaliseen järjestelmään olisi voinut onnistua, jos pelkkä yhteistyön syventäminen kahdenväliseltä pohjalta EU:n kanssa on ollut vaikeaa? Voidaan tietysti pohtia, olisiko lännen taloudellinen tuki, eräänlainen Marshall-apu, Neuvostoliiton raunioilta jatkaneelle Venäjälle pönkittänyt liberaalien voimien valtaa ja avittanut sen siirtymistä ”normaaliksi” eurooppalaiseksi valtioksi, silloin kun edellytykset näyttivät olevan parhaimmillaan.

Eurooppa myös olisi voinut kokea toisenlaisen, suurvaltakeskeisemmän kehityskulun esimerkiksi siinä tapauksessa, jos Itä-Saksassa olleet runsaslukuiset Neuvostoliiton joukot olisivat tuottaneet ongelmia tai jos Saksan-kysymys olisi sitä ennen saanut erilaisen ratkaisun. Keskeistä toteutuneelle ratkaisulle oli esimerkiksi se, että muurin murtumista edeltäneet mielenosoitukset eivät eskaloituneet väkivaltaiseksi. Tapahtumien erilainen kulku olisi voinut viedä edellytyksiä Kohlin ja Bushin mallin nopealta toteuttamiselta, mikä olisi voinut lisätä erityyppisten, pöydällä ja pohdinnoissa olleiden, mallien mahdollisuuksia. Kylmän sodan lopussa sattumalla ja eri yksilöiden toimilla sekä päätöksillä oli tavattoman suuri rooli, mitä varmasti esimerkiksi Günter Schabowski on usein miettinyt. Vähän olisi tarvinnut mennä toisin, ja Eurooppamme voisi olla nykyään erilainen.

Miltä näyttää tulevaisuus?

Miltä siis näyttää Euroopan turvallisuusarkkitehtuurin tulevaisuus? Onko järjestys jo muutoksessa? Leonhard ja Krastev tuovat esiin olennaisia argumentteja, mutta on vaikea nähdä, että epäjärjestys ainakaan vielä tarkoittaisi järjestyksen muutosta. Carnegie Europen johtaja Jan Techau onkin tuonut erinomaisessa kirjoituksessaan esille, että vanha järjestelmä on brutaalisti uudelleenvarmistettu. Samalla tuli nähdyksi, mikä oli järjestyksen keskeisten instituutioiden ulkopuolella olevan kohtalo. Anneksoimalla Krimin ja sotimalla Itä-Ukrainassa Venäjä on kiistatta rikkonut kansainvälisen oikeuden periaatteita – myös niitä, jotka ovat olleet keskeisiä Euroopan turvallisuusjärjestykselle ja maanosamme rauhaisalle elolle. Normien rikkominen ei kuitenkaan vielä muuta järjestystä vaan horjuttaa sitä.

Se, jatkuuko eurooppalaisen järjestyksen haaste, on pitkälti kiinni Venäjästä. Tähän mennessä sen toimet Georgian ja Ukrainan suhteen ovat olleet reaktiivisia, millä ei missään nimessä viitata niiden oikeutukseen, ja ne ovat kohdistuneet tavallaan järjestyksen periferiassa tai ulkopuolella olleisiin maihin. Iso kysymys onkin, haluaako Venäjä tulevaisuudessa kohdistaa toimensa voimallisemmin niitä maita kohtaan, jotka ovat osa eurooppalaista turvallisuusjärjestystä. Tämä nostaisi nykyisen, vaikutuksiltaan ei vielä globaalin, konfliktin vaikutukset jopa systeemisiksi. Toki länsi voi tehdä paljon, että kyseinen uhkakuva ei realisoidu. Se saattaa vaatia uudenlaista, alueellista patoamispolitiikkaa, joka kohdistuisi ennen kaikkea Putinin regiimiin ja sen käyttämiin hybridisodan keinoihin, ei Venäjään itsessään ja jonka piirteitä näemme jo esimerkiksi Baltiassa yhdysvaltalaisten saappaiden ollessa kolmen Nato-maan kamaralla.