Merkittävät saastuttajat ja kaikista haavoittuvimmat – näkökulma ilmastoneuvottelujen tulehtuneeseen geopolitiikkaan

Kirjoittajan henkilökuva
vieraskynä | 30.11.2023
Tekstiartikkelin kuva. Amani, 12, ja Razaki, 10, osallistuivat puiden istuttamiseen koulullaan Mitejan kylässä. Kilwa

Teksti: Niko Humalisto, Emilia Runeberg, Ada Virnes

Dubain juuri käynnistyneissä COP28-ilmastoneuvotteluissa taitetaan peistä ilmastokriisin rahoitusratkaisuista. Neuvottelut ovat siirtyneet ilmastogeopolitiikan aikaan, jossa osapuolet ovat lukkiutuneet julistamaan itselleen suotuisia ratkaisuja dialogin sijaan. Artikkeli tekee ristiriitoja näkyväksi tarkastelemalla kahta rahoituksen kannalta keskeistä kysymystä: tuleeko merkittävien saastuttajien osallistua rahoitustalkoisiin suuremmalla volyymilla ja mitkä maat ovat erityisen haavoittuvia ilmastonmuutokselle. 

Rahoitus on moneen suuntaan rönsyävä vyyhti keskellä kansainvälisiä ilmastoneuvotteluita. Syvenevä ilmastokriisi ja sen ratkaisuja vaativat rahoitusjärjestelyt työntävät ilmastopolitiikkaa koville politiikan sektoreille, kuten turvallisuuteen ja kauppaan. Tulevissa Dubain ilmastoneuvotteluissa agendalle on ehdotettu jo yhdeksäätoista rahoitusta käsittelevää agendakohtaa. 

Ilmastopolitiikan panokset kovenevat – ja politisoituvat ääriasentoihin. Kasvavat jännitteet ruokkivat ilmastoneuvottelujen ryhmien epäluottamusta, vähentävät mahdollisuuksia kompromisseihin ja repivät railoa syvemmäksi kehittyneiden ja kehittyvien maiden välillä.

Neuvotteluprosesseissa tämä näkyy ryhmien taipumuksena pitää julistuksellisia esitelmiä kaipaamistaan rahoitusratkaisuista dialogin sijaan. Tämä tarjoaa vähän villoja ratkaisuille, joita ilmastokriisissä tarvittaisiin kipeästi. Ilman oikein kohdennettua ja riittävää rahoitusta päästökehitys ei käänny kasvu-uraltaan 45 % vähennyksiin vuoden 2010 tasosta vuoteen 2030 mennessä, jota IPCC:n mukaan vaaditaan ilmastonmuutoksen rajaamiseksi alle 1,5 asteen.

Rahoitusta koskevia jännitteitä tulkitaan kahdesta ilmastoneuvottelujen kannalta keskeisestä käsitteestä  a) merkittävät saastuttajat, eli kenellä tulisi olla rahoitusvelvoite, ja b) ilmastonmuutokselle altteimmat valtiot, toisin sanoen perusteet sille, kenellä tulisi olla oikeus vastaanottaa rahoitusta

Ristiriidoilta ei ole mahdollista välttyä, kun vastuita ja velvollisuuksia ilmastokriisin ratkaisemiseksi työstetään kansainvälisesti. Näemme kuitenkin nykytilanteessa merkittäviä riskejä monenkeskiselle ilmastopolitiikalle – ja jopa neuvottelujen katkeamiselle – jos osapuolten luottamus ei vahvistu.

 

Neuvotteluista julistamiseen: geopolitiikan arkipäivää 

Ilmastoneuvotteluja käydään ensisijaisesti maiden muodostamien ryhmien välillä. Esimerkiksi EU:n jäsenvaltiot ja Afrikan maat muodostavat omat ryhmänsä. Monet BRICS-maat kuuluvat laajempaan G77+Kiina -ryhmään. Ryhmät heijastelevat jäseniensä intressejä ja pyrkivät luomaan liittolaisuuksia mobilisoidakseen tukea omille aloitteilleen ja kannoilleen. 

Kantoja ilmaistaan osana neuvottelujen virallisia agendakohtia, joista osa on saanut alkunsa YK:n ilmastopuitesopimuksesta, osa Pariisin erillissopimuksesta.  Sopimusten ohella ilmastokokouksissa nousee esiin työohjelmia, dialogeja ja monia muita prosesseja, joissa konkretisoidaan yleisiä päätöksiä. Agendat eivät ole kiveenhakattuja;i ilmastoneuvottelut alkavat usein kiistoilla siitä, mistä ylipäätään neuvotellaan. 

Panosten kasvaessa neuvottelut ovat siirtyneet ilmastogeopolitiikan aikaan. Vaikka geopolitisoituminen on lisännyt ilmastoneuvottelujen painoarvoa, kehityskulku nostaa huolia.  

Sen ilmenemismuoto on ”me ensin” -tyyppinen neuvotteluryhmien tapa paaluttaa esittämiään ratkaisuja. Kompromissien löytäminen on vaikeaa, kun oman neuvotteluryhmän prioriteetit toistetaan sanasta sanaan eri neuvotteluagendoissa tietäen, etteivät rajat ole yhteensopivia toisten ryhmien julistamien reunaehtojen kanssa.

Yhteisiin ongelmiin etsitään ratkaisuja vain omista tiukoista intresseistä käsin. Osa julistamisesta on toki julkista peliä, ja kompromisseja hiotaan erilaisissa virallisissa ja epävirallisissa foorumeissa.  Julistamisen politiikka kuitenkin jättää vähän tilaa purkaa kokonaisuuksia osiksi teknisiin neuvotteluihin, joissa kompromissien löytämiselle olisi suuremmat mahdollisuudet. 

Rahoitus on merkittävässä roolissa osana neuvotteluryhmien raja-aitojen paaluttamista. Siksi rahoituskysymysten edistäminen on avainasemassa neuvotteluryhmien välisen dialogisuuden vahvistamisessa. 

 

Kiista merkittävien saastuttajien roolista

Kuka maksaa -kysymykseen on vastattu ensisijaisesti tarkastelemalla kyvykkyyttä eli maiden henkilöä kohden laskettua BKT:tä. Vaikka globaalit taloussuhteet ovat muuttuneet sitten vuoden 1992, ilmastoneuvotteluiden jakolinja rahoitusvastuullisten ja vastaanottajamaiden välillä perustuu yli 30 vuotta sitten vallinneeseen tilanteeseen. Rahoittajat ovat perinteisiä teollisuusmaita, kuten EU:n jäsenvaltiot ja Australia. Vastaanottajia ovat kaikki silloiset ”kehitysmaat”. 

Vastuukysymys koskee erityisesti ilmastorahoitusvelvoitetta, joka asetettiin Kööpenhaminan ilmastoneuvotteluissa 2009 ja kirjattiin osaksi Pariisin ilmastosopimusta.  Sen mukaisesti rahoitusvastuullisten maiden tulee mobilisoida 100 miljardia dollaria vuosittain kehittyville maille vuodesta 2020 eteenpäin. Velvoite raukeaa vuonna 2025, jolloin osapuolten tulee sopia uudesta tavoitteesta

Lisäksi dialogiprosessi koskien ilmastotuhojen korvaamista sivuaa lahjoittajavaltioiden määrittelyä. Vaikka vuoden 2022 Sharm el-Sheikhin ilmastokokouksessa Egyptissä päätettiin ilmastotuhojen korvaamiseen keskittyvästä rahastosta, ei sen rahoituspohjasta ole jaettua ymmärrystä. Nykyinen ilmastorahoitusvelvoite ei sisällä ilmastotuhojen korvaamista, ja Dubaissa käsiteltävä rahaston perustamista koskeva kompromissiesitys jättää rahoituksen vapaaehtoisuuteen perustuvaksi.  

Geopolitiikka näyttäytyy rahoitusvastuita koskevissa kysymyksissä selkeäpiirteisenä jakona nykyisten lahjoittaja- ja vastaanottajamaiden välillä. EU ja Yhdysvallat, mutta myös esimerkiksi AOSIS-neuvotteluryhmän saarivaltiot, ovat pyrkineet rikkomaan vastakkainasettelua korostamalla ”merkittävien saastuttajien” roolia. Sillä viitataan Kiinan ja Saudi-Arabian kaltaisiin valtioihin, joilla nähdään kasvava vastuu päästöjen hillinnästä ja joilta löytyy maksukykyä.

G77 sekä Arabivaltiot vastustavat rahoituspohjan laajentamista. Nämä ryhmät korostavat, ettei Pariisin sopimuksesta löydy merkittäviä saastuttajia koskevaa kategoriaa. Lisäksi historialliset päästöt ovat suurimmat perinteisillä teollisuusmailla eikä etelän kasvutalouksilla.

Vaikka Afrikka-ryhmän sisällä on toisistaan poikkeavia tulkintoja esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden tuista ja ilmastokriisin taklaamisen vastuista, irtautuminen kehittyvien maiden joukosta voi näyttäytyä yhteisen linjan murtumisena. Monille köyhille maille BRICS-maat ovat perinteisiä teollisuusmaita tärkeämpiä kumppaneita. Siksi monet niistä myötäilevät “merkittävien saastuttajien” kantoja. Osin köyhien maiden neuvotteluryhmien huolena on, että keskustelut rahoituspohjan laajentamisesta hidastaisivat jo sovitun rahoituksen kanavointia.

 

Polkuja rahoitusvastuiden uudistamiseen

Rintamalinjojen murtamiseksi on esitetty muutamia aloitteita. Yhtenä vaihtoehtona voisi olla, että UNFCCC kehittäisi kriteerit rahoitusvastuullisuuden määrittelemiselle. Merkittävät saastuttajat -kategoria ei ole selväpiirteinen työkalu rahoitusvelvollisuuksien laajentamiseen.

Käytännössä määrittely tarkoittaisi jonkinlaisten siirtymiskriteerien täyttymistä. Nykyisen jähmeän kategorian sijaan rahoitusvelvollisuuksien piiriin tulemiselle pitäisi muodostaa läpinäkyvä ja legitiimi polku, kuten esimerkiksi YK-järjestelmässä vähiten kehittyneiden maiden siirtyminen keskituloisiksi.

Lisäksi saastuttavien yritysten voittojen ohjaaminen innovatiivisin keinoin ilmastokriisin torjumiseen on saanut neuvottelujen historiassa neuvotteluryhmien rajoja ylittävää kannatusta ja esimerkiksi oman korkean tason tutkimusryhmän. Lisäksi tutkijat ja kansalaisjärjestöt ovat esittäneet vaihtoehtona esimerkiksi lentoliikenteen polttoaineveroa ja transaktioveroa tulevaan meriliikenteen päästökauppaan. 

Luottamuksen palauttaminen vaatisi myös tarkempia määrittelykriteerejä rahoitukselle. Vaikka rahoitusvelvolliset maat ovat vastustaneet ilmastorahoituksen tarkkaa määritelmää, väljyys toimii myös niitä vastaan. Rahoituspohjan laajentaminen tyssää väitteisiin, että liikkeelle pantu rahoitus on vääränlaista: esimerkiksi painotus on ollut lainoissa ja rahoitus on pantu liikkeelle rajallisista kehitysyhteistyövaroista. 

Tutkijat ovat esittäneet ratkaisuksi, että IPCC:n kaltainen tieteellinen auktoriteetti määrittelisi ilmastorahoitukseksi kelpaavat rahoitusvirrat – joskin on epätodennäköistä, että neuvotteluryhmät luovuttaisivat määrittelyvallan muille kuin Pariisin sopimuksen osapuolille. 

 

Olemme kaikki haavoittuvia – mutta yhdet enemmän kuin toiset

Kansainvälinen ilmastorahoitus on kohdentunut pääasiallisesti keskituloisiin maihin, vaikka Pariisin sopimus painottaa rahoituskohteina haavoittuvia, vähiten kehittyneitä maita ja kehittyviä saarivaltioita. Pääasiallinen kohdentumista ohjannut tekijä on kuitenkin kyvykkyys hakea ja ottaa rahoitusta vastaan.

 Tämä asettaa maat eriarvoiseen asemaan: vain noin puolet vähiten kehittyvistä maista on saanut minkäänlaista tukea YK:n ilmastorahasto Green Climate Fundilta. Lisäksi konflikteista kärsineet maat ovat tippuneet paljolti rahoituksen ulkopuolelle, vaikka ilmastokriisi kiihdyttää konflikteja. 

Vaikka osapuolilla on intressi ohjata rahoitusta sinne, missä tarve on suurin, kohdentamista kaikista haavoittuvimmille mutkistaa se, että yhtä kaikkialle soveltuvaa arviota maan tai alueen haavoittuvuudesta ei ole tieteellisesti hyväksytty. Ne maat, jotka YK:n neuvotteluissa tunnistettaisiin haavoittuviksi, pystyvät uskottavimmin perustelemaan vaasettaan tulla tuetuksi. Kyseessä on kilpailu haavoittuvaksi tulemisesta, minkä vuoksi neuvotteluryhmät nostavat omia erityispiirteitään: Arabian niemimaalla kuumuus muuttuu sietämättömäksi, nouseva merivesi uhkaa pyyhkiä Karibian saarivaltioita kartalta ja maatalousvaltaisten köyhien maiden ruokaturva Afrikassa heikkenee uhkaavasti ja lisää konflikteja.  

Rajallista rahoitusta koskeva nollasummapeli heittää varjonsa moniin ilmastoneuvottelujen asiakohtiin, ja kamppailu haavoittuvuudesta rikkoo kehittyvien maiden neuvotteluryhmien välejä. Määrittely asettuu myös rahoittajien ja vastaanottajien muodostamalle jakolinjalle. Rahoitusvastuulliset eivät näe perusteltuna, että nopeasti kehittyvät keskituloiset maat vaativat rahoitusta kansalaistensa suojelemiseksi ilmastokriisissä. Rahoituksen kohdentaminen kaikkiin kehittyviin maihin vie huomion pois suurimmassa tarpeessa olevilta yhteisöiltä. 

Kehittyvien maiden ryhmät korostavat rikkaiden maiden kollektiivista vastuuta kaikkia haavoittuvassa asemassa olevia kohtaan. Ne vetoavat YK:n vuoden 1992 ilmastosopimukseen, joka ei aseta rajoitteita maiden tukemiseen ja sisältää monia erilaisia kriteerejä haavoittuvista maista, kuten maat, joilla on hauraita ekosysteemejä ja suuri riski aavikoitumiselle.

 

Haavoittuvien tunnistaminen ilman jyrkkää rajanvetoa

Teitä haavoittuvuuden määrittelyyn ja rahoitusinstrumenttien soveltamiseen voi löytyä Pariisin sopimuksen omista mekanismeista. Vuonna 2023 ensimmäistä kertaa julkistettava globaali tilannekatsaus ilmastotoimien edistymisestä voi tukea kohdentamisen kehittämistä, jos osapuolet sitoutuvat edistämään todistusaineistoon perustuvia suosituksia.

Vastaavalla tavalla jähmeästi edennyt yhteinen adaptaatiotavoite saattaisi vahvistaa ymmärrystä, missä tarve tuelle on suurinta. Koska vaatimukset haavoittuvien maiden tunnistamisesta saattavat viivästyttää rahoitussitoumusten toimeenpanoa tai uusien rahastojen perustamista, ratkaisua voisi etsiä paikallisesti tai sektoreittain. Neuvotteluosapuolilla on vahvempi yhteisymmärrys siitä, mitkä ovat ilmastonmuutoksen suhteen haavoittuvia ryhmiä verrattuna maihin. 

Kohdentumisen voisi jättää myös suosiolla tiukkojen etukäteen luotujen kategorioiden ulkopuolelle.  Rahoituksen ohjaavia periaatteita voi jalostaa rahoitusta kanavoivien rahastojen, pankkien tai ohjelmien johtokunta- ja ohjelmatyössä. Osaltaan tätä näkökulmaa tukee ilmastonmuutoksen sattumanvarainen luonne.Lisäksi nykyiset mallinnustekniikat avaavat nopeita keinoja tunnistaa tapauskohtaisesti luonnonkatastrofien yhteydessä, kuinka vakavasta yhteiskunnallisesta uhasta on kyse.    

 

Mikä ratkaisuksi?

Nykyiset rahoitusjärjestelyt ja rahoitusvastuisiin liittyvät velvollisuudet ovat epätyydyttäviä ilmastoneuvottelujen osapuolille. Ilmastoneuvotteluissa kysymykset ketkä maksavat ja keitä kuuluu tukea tulevat jälleen näkymään erilaisina julistuksina omalle neuvotteluryhmälle mieluisista ratkaisuista.  

Oman ryhmän etua ajava politiikka sumentaa näkymän yhteisiä ratkaisuja vaativiin kriiseihin. Kompromisseille on kuitenkin olemassa vankat perusteet: on selvää, että rahoitusvastuulliset maat ovat livenneet sitoumuksistaan, mikä on tarkoittanut hitaampaa edistystä ilmastokriisin torjumiseksi ja peruuttamattomien vahinkojen syntyä. Vastaavasti talouksiltaan ja päästöiltään nykyisiä lahjoittajavaltioita vastaavien merkittävien saastuttajien ulosjääminen rahoitusvastuusta – tai tiukoista päästövähennystavoitteista – ei ole perusteltua ilmastokriisin syventyessä.

Syvenevän geopoliittisen kamppailun sijaan jännitteiden purkamiseksi rahoituskysymyksiä on pystyttävä purkamaan pienempiin paloihin. Repiviin kysymyksiin voi löytyä osaratkaisuja osana teknisiä neuvotteluja, jotka luovat perustaa laajoille kompromisseille. Lisäksi ilmastoneuvotteluissa on IPCC:n kaltaisia toimijoita, jotka toimivat jo nyt yli geopoliittisten rajaviivojen – tai niiden ’alapuolella’ edistäen paikallisia ratkaisuja.