Jos neuvottelut transatlanttisesta kauppa- ja investointikumppanuudesta (TTIP) ratkaistaisiin kansalaisten kahvilakeskusteluissa, sopimusneuvotteluissa olisi todennäköisesti ajauduttu karille jo hyvän aikaa sitten. Kaiken TTIP:tä ympäröivän kohinan perusteella neuvottelut vaikuttavatkin joko epäonnistuneen tai muuten päätyneen umpikujaan. Kahvipöytien lisäksi vastaavaa analyysia viljellään myös päätöksentekijöiden keskuudessa. Ei enempää eikä vähempää kuin Saksan varaliittokansleri, talousministeri Sigmar Gabriel tulkitsi elokuussa sopimusneuvottelujen epäonnistuneen, vaikka kukaan sitä ei myönnäkään.

Suomessa STT:n liipaisinsormi oli herkässä, ja pian ilmoilla oli tieto neuvottelujen kaatumisesta. Neuvottelut eivät kuitenkaan olleet päättyneet, vaan kyse oli Gabrielin omasta näkemyksestä. STT toki oikaisi virheellisen tietonsa, mutta kaiken kaikkiaan prosessi muistutti oivallisesti siitä, miltä TTIP:n todellisuus vaikuttaa varsinaisten neuvottelusalien ulkopuolella – vaikealta ja kitkaiselta. Gabriel ei ole yksin arvionsa kanssa, vaan vastaavia päänavauksia on tullut eri puolilta Eurooppaa, puhumattakaan Yhdysvalloista, jossa historiallisen epävarmojen presidentinvaalien läheisyys ei varsinaisesti motivoi neuvottelijoita etenemään vauhdikkaasti pohjatekstin kanssa.

Vapaakauppasopimusneuvotteluista on tullut kamppailu mielikuvista ja vallitsevasta narratiivista, ei yksin sopimussisällöstä. Sama logiikka mielikuvien keskeisyydestä on tuttua monilta muiltakin politiikan sektoreilta ja useista politiikkahankkeista. Kärryillä pysyminen vaikeasti hahmotettavista ja multikausaalisista kokonaisuuksista vaatii käytännössä täysipäiväistä perehtymistä, eikä valveutuneellakaan kansalaisella helposti riitä resursseja moiseen.

Tässä vaiheessa lienee siis hyvä muistuttaa, että mielikuvista huolimatta sopimusneuvottelut eivät ole epäonnistuneet tai kariutuneet. Sen sijaan prosessissa vaikuttaa olevan runsaasti ylimääräistä kitkaa, sillä neuvoteltavien asiakokonaisuuksien monimutkaisuus yhdistettynä politiikan sykleihin on omiaan lisäämään varovaisuutta TTIP-neuvottelupöydissä. Siksi aivan vielä ei kannata odottaa valkoista savua Berlaymontin katolta.

Neuvottelujen edetessä ”helpot asiat” saadaan siivottua päiväjärjestyksestä nopeammin kuin kaikkein sensitiivisimmät kysymykset, joissa perinteisesti toisen offensiivinen intressi muodostaa toisen defensiivisen intressin. Niissä on hieman yksinkertaistaen kyse asiakokonaisuuksista, joissa esimerkiksi EU on pitkään tavoitellut muutosta vallitsevaan tilanteeseen, kun taas Yhdysvallat on pyrkinyt suojelemaan asioiden nykytilaa, ja sama toisinpäin. Näissä kysymyksissä onnistuminen vaatii neuvottelijoilta vilpittömän halun lisäksi taitoa sovittaa yhteen keskenään vastakkaisia näkemyksiä ja luoda riittävän houkuttelevia neuvottelutarjouksia toisilleen. Kaikkein riitaisimmista aiheista, joihin palataan seuraavassa kappaleessa, saatetaan vääntään pitkään, ennen kuin lopulta yhteisymmärryksen löytyessä prosessi nopeutuu. Pitkä ja perusteellinen erimielisyyden vaihe kuuluu neuvottelujen draaman kaareen.

Offensiiviset ja defensiiviset intressit

Edellä mainitut offensiiviset ja defensiiviset intressit ovat TTIP-sopimuksen ytimessä. Sopimuksen taloudellisen potentiaalin realisoiminen edellyttää kunnianhimoisia tuloksia juuri niissä kysymyksissä, jotka ovat monesti kaikkein hankalimpia neuvoteltavia, kuten sääntely-yhteistyössä, julkisissa hankinnoissa ja palvelukaupassa. Euroopan komissiolle TTIP:n taloudellisia vaikutuksia arvioivan usein siteeratun tutkimuksen tuottanut CEPR ajatushautomo arvioi, että jopa 80 prosenttia sopimuksen hyödyistä kytkeytyy edellä mainittuihin kysymyksiin. Vaikka lukema olisi pienempi, tarkan prosenttiluvun sijaan tärkeää on asioiden mittasuhteiden hahmottaminen. Näillä sektoreilla onnistuminen on oleellista koko sopimuksen onnistumisen kannalta.

Julkiset hankinnat on toimiva esimerkki neuvotteluasetelman problematiikasta. Neuvotteluissa EU:n offensiivinen intressi on avata Yhdysvaltojen julkisten hankintojen markkinoita liittovaltiotason lisäksi osavaltio- ja paikallishallintotasolla. Yhdysvalloille teema muodostaa defensiivisen intressin, joka on poliittisesti erityisen arka. Monelle kongressiedustajalle uudelleenvalinta voi muodostua ylittämättömäksi esteeksi, jos paikallistason ”pekoninjako” aukeaa lähipiirin lisäksi eurooppalaisille kilpailijoille.

Tähän liittyy kolme muutakin huomionarvoista seikkaa. Ensinnäkin on hyvä muistaa, että osapuilleen vuosi sitten neuvottelujen osalta maaliin tullut Yhdysvalloille keskeinen Trans-Pacific Partnership -vapaakauppasopimus (TPP) ei avannut osavaltiotason julkisia hankintoja. Toiseksi on epävarmaa, missä määrin ja millä keinoin Yhdysvaltain liittovaltio voi velvoittaa osavaltioita avaamaan julkiset hankintansa ulkomaisille toimijoille. Kolmanneksi koko teeman kannalta on olennaista havaita, etteivät konkreettiset lait ole ainoa keino korvamerkitä julkisia hankintoja kotimaisille tarjoajille. Yhdysvaltojen kauppaviranomaisen vuosittaisista kaupanesteselvityksistä voi huomata, että myös EU-jäsenvaltioista monet ovat saaneet Yhdysvalloilta noottia julkisiin hankintoihin liittyvistä ongelmista. Tunnetusti julkisten hankintojen tarjouskilpailut eivät ole yksiselitteisen läpinäkyviä tai ongelmattomia esimerkiksi Etelä-Italiassa, vaikka lainsäädännöllisiä esteitä ulkomaiset tarjoajat eivät kohtaakaan.

Edellä kuvatun kaltainen kompleksisuus ryyditettynä osapuolten näkemysten erilaisilla lähtökohdilla paistaa läpi myös sääntely-yhteistyökysymyksissä. Sääntely-yhteistyön suhteen edistys TTIP-neuvotteluissa vaikuttaa varovaiselta jopa niillä sektoreilla, joilla Yhdysvaltojen ja EU:n sääntelytavoitteet ovat lähtökohtaisesti melko yhtenevät, kuten ajoneuvoissa ja lääkinnällisissä laitteissa. Esimerkiksi vastavuoroisen tunnustamisen kaltaista yksinkertaista menettelyä tuskin sovelletaan kovin monissa kysymyksissä TTIP-sopimuksen valmistuttuakaan. Toki maltillisetkin sitoumukset voivat olla merkittäviä saavutuksia kansainvälisellä mittapuulla. Vertailun vuoksi TPP-sopimuksen sääntelyn yhtenevyyttä koskeva kappale jää sitoumuksissaan periaatteelliselle tasolle, eikä riitojenratkaisua sovelleta siihen. EU:n ja Yhdysvaltojen on tarkoitus jatkaa työtä sääntely-yhteistyön parissa varsinaisten TTIP-neuvottelujen jälkeenkin. Tämä on kannatettavaa, sillä erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kohdalla sääntelyn hienosäätö ei oletettavasti riitä lisäämään vientihaluja tai -kykyjä.

Poliittinen ilmapiiri vaikeuttaa neuvotteluja

Neuvottelujen sisäisten jännitteiden ja kompleksisuuden lisäksi on hyvä huomioida laajempi globaali konteksti. TTIP-neuvotteluja kaihertaa voimakkaasti poliittinen sykli Atlantin molemmilla puolilla. Keskeistä roolia tässä suhteessa näyttelevät Yhdysvaltain presidentinvaalit marraskuussa 2016, ja Euroopan puolella Saksan liittopäivävaalit sekä Ranskan presidentinvaalit vuoden 2017 aikana.

Vaikka edellä viitattu Gabrielin kommentti on hyvä lukea ensisijaisesti Saksan liittopäivävaalien näkökulmasta pienin varauksin, mikään poliittinen lukutaito ei poista sitä faktaa, että saksalaisministerin lausunto on poikkeuksellisen suora ja kriittinen. Hänen mukaansa Euroopan ei tule näissä neuvotteluissa alistua Yhdysvaltojen vaatimuksiin. Samaan hengenvetoon on aiheellista muistuttaa, että tuoreeltaan sekä Ranska että Itävalta ovat virallisissa yhteyksissä puoltaneet neuvottelujen aloittamista uudelleen puhtaalta pöydältä.

Silti päähuomio tällä haavaa keskittyy Yhdysvaltoihin, jossa valitaan presidentti 8. marraskuuta 2016. Molemmat pääehdokkaat ovat ottaneet kaiken kaikkiaan melko kielteiset kannat vapaakauppasopimuksiin. Yksittäisiä vaaleja laajemmassa kuvassa tätä voi pitää yllättävänä, sillä yhtäältä Hillary Clinton vielä ulkoministerinä ollessaan kuului vapaakauppasopimusten äänekkäisiin kannattajiin. Toisaalta Donald Trump edustaa vaaleissa republikaanista puoluetta, joka on perinteisesti ollut vapaakauppaan myönteisemmin suhtautuva puolue Yhdysvalloissa. Vaikka Trumpin lausuntojen päähuomio on keskittynyt TPP-sopimukseen eikä suinkaan TTIP-sopimukseen, ovat miehen kannanotot olleet niin nuivia, että on vaikea nähdä herran suhtautuvan sen myönteisemmin transatlanttisiinkaan vapaakauppajärjestelyihin. Samoin on vaikea uskoa, että Trump toivottaisi avosylin vastaan Brysselistä palaavat osavaltiotason julkiset hankinnat avanneet Yhdysvaltain kauppaviranomaisen neuvottelijat.

Aiemmin kuvatun kaltaisten neuvottelukysymysten kinkkisyyden vuoksi Gabrielin, Ranskan tai Itävallan tilannearviot, sen enempää kuin Yhdysvalloissa kumpuava epävarmuus neuvottelujen tulevaisuudesta eivät tietenkään tuo mannaa taivaalta neuvottelijoille, jotka neuvottelutarjouksia tehdessään luonnollisesti arvioivat oman virallisen mandaattinsa lisäksi poliittisia rajoitteita ja keskeisten vaikuttajien sitoutumista prosessiin.