Anne Nykänen on Koneen säätiön apurahatutkija Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulussa. Hänen tutkimusintresseihinsä kuuluvat ulkopolitiikan tutkimus, Saksa ja Euroopan unioni. Hän väittelee tänä vuonna kansainvälisen politiikan oppiaineesta aiheenaan Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikka liittokansleri Angela Merkelin kaudella.

Saksan ja sen liittokansleri Angela Merkelin rooli on viime vuosina kasvanut sekä kansainvälisesti että EU-politiikassa. Liittokansleri Merkel on ottanut näkyvän roolin muun muassa Ukrainan kriisissä ja Euroopan maahanmuuttokriisissä. Merkelin politiikka hänen johtaessaan Saksaa ja Eurooppaa kriisikautena on kuitenkin ollut paikoin epäjohdonmukaista verrattuna Saksan politiikkaan maan yhdistymisen jälkeen. Onkin tärkeää pohtia, minkälaisia muutoksia Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikassa on tapahtunut Merkelin kaudella.

Keskustelu Saksan ulkopolitiikasta on Saksojen jälleenyhdistymisen jälkeen polarisoitunut muutoksen ja jatkuvuuden kannattajien välillä. Jatkuvuuden kannattajat näkevät Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikan tukipilareina EU:n, Naton, suhteet Ranskaan sekä multilateralismin ja saattavat korostaa Saksan roolia ”siviilivaltana”, joka muun muassa pidättäytyy sotilaallisen voiman käytöstä. Muutoksen kannattajat puolestaan korostavat Saksan kasvavaa itsevarmuutta ja vastuuta sekä EU:ssa että kansainvälisessä politiikassa ja jopa Saksan paluuta ”normaaliksi” valtioksi, joka voi toteuttaa yhtä itsevarmaa politiikkaa kuin eurooppalaiset kumppaninsa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita unilateraalista ulkopolitiikkaa vaan ulkopoliittisten vaihtoehtojen arviointia hyöty-kustannus -näkökulmasta.

Keskustelu Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikasta on kuitenkin jumittunut, sillä hyvin monet tilanteet voidaan tulkita sekä muutoksen että jatkuvuuden näkökulmasta omaa näkökantaa painottaen. Näiden kahden ääripään välissä onkin tilaa nyansoidulle analyysille, jossa tarkastellaan, miten korkein päätöksentekijä toimii vuorovaikutuksessa kansainvälisten rakenteiden ja sisäpoliittisten kehityskulkujen kanssa. Kyse on valtion ulkopolitiikan pienten muutosnyanssien analyysista, joilla pitkällä aikavälillä saattaa lopulta olla laajempia kansallisia tai jopa kansainvälisiäkin vaikutuksia.

Seuraavat huomioni Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikan muutoksesta perustuvat tutkimukselle, jossa analysoin ja vertailen liittokansleri Angela Merkelin puheita hänen kahden ensimmäisen kautensa aikana vuosina 2005–2013. Analyysini pohjautuu kehystämisen (framing) käsitteelle. Kehystäminen on johtajan strategista toimintaa, jolla hän pyrkii muokkaamaan ja uudelleenmäärittelemään merkityksiä. Kehykset ovat tärkeä osa poliittisen johtajan strategioita, sillä jos nämä kehykset ovat menestyksekkäitä, ne alkavat saada vastakaikua laajassa yleisössä ja muodostuvat uudeksi tavaksi puhua ja ymmärtää asioita. Mahdollisella uudelleenkehystämisellä Merkel pyrkisi Saksan kansallisen itseymmärryksen uudelleenmäärittelyyn liittyen Saksan valtaan ja vaikutusvaltaan Euroopassa ja kansainvälisestikin.

Tässä tekstissä kysynkin, onko liittokansleri Merkel alkanut määritellä uudelleen, uudelleenkehystää, Saksan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa kolmen kautensa aikana – ja jos on, niin miten? Katson, että Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikassa on havaittavissa muutosnyansseja, normalisoitumiskehitystä, jossa normalisoituminen ymmärretään jatkuvuuden ja muutoksen väliseksi vuorovaikutukseksi. Korkein päätöksentekijä, liittokansleri, on tämän vuorovaikutuksen päähenkilö määrittäessään maan politiikan suuntaa päivittäisessä politiikan teon maailmassa.

Saksan ulkopolitiikan muutosnyansseja

Näkemykseni Saksan ulkopolitiikan normalisoitumiskehityksestä perustuu kolmeen huomioon, jotka liittyvät olennaisesti toisiinsa. Ensinnäkin, kolmen kauden aikana Merkelin ymmärrys Saksan käytössä olevasta ulkopoliittisesta keinovalikoimasta on laajentunut. Merkelin ensimmäisen kauden alussa vuonna 2006 Saksan hallitus esitteli verkostoituneen turvallisuuden (Vernetzte Sicherheit) konseptin. Konseptilla vastattiin turvallisuusympäristön muutoksiin ja etenkin asymmetristen uhkien nousuun. Merkel korosti, että konsepti oli pehmeän ja kovan vallan yhdistelmä. Siihen sisältyi joukko erilaisia keinoja poliittisista ja diplomaattisista keinoista kehityspoliittisiin, taloudellisiin ja sotilaallisiin keinoihin. Merkelin mukaan tämä konsepti ohjasi Saksan toimintaa erityisesti Afganistanin-operaation osalta.

Sotilaallisen vallan ja sanktioiden käyttö on Saksalle historiallisista syistä vaikeaa. Toimiessaan YK:n turvallisuusneuvoston vaihtuvana jäsenenä vuonna 2011 Saksa pidättäytyi äänestämästä päätöslauselmasta 1973 koskien Libyan kriisiä. Kuitenkin ensimmäisen kauden aikana Merkel alkoi verkostoituneen turvallisuuden käsitteen käyttöönotolla ja lisäämällä siviilikeinoihin negatiivisten keinojen (sanktiot, sotilaalliset keinot) ulottuvuuden, uudelleenkehystää kansallista itseymmärrystä liittyen Saksan käytössä olevien keinojen valikoimaan, ja toisen ja kolmannen kauden aikana sanktiopolitiikka, erityisesti liittyen taloudellisiin sanktioihin, alkoi olla näkyvä osa Saksan käyttämiä keinoja. Merkelin toisen kauden aikana Saksa tuki vahvasti muun muassa Iranin sanktiopolitiikkaa ja Ukrainan kriisissä, kolmannella kaudellaan, Merkel on edistänyt Venäjää koskevia sanktioita. Eurooppa-politiikassa Saksan vahva kanta liittyen Kreikan-kriisin hoitoon voidaan tulkita keinojen laajentamisena ja etenemisenä kohti suurempaa vaikutusvaltaa Euroopassa.

Toinen huomioni koskee Saksalle tärkeää multilateraalista yhteistyötä. Saksa on perinteisesti ollut multilateraalisen yhteistyön vahva tukija, ja Saksan ulkopolitiikan jatkuvuuden kannattajat usein korostavat multilateraalisten organisaatioiden roolia Saksan ulkopolitiikan historiallisina tukipilareina. Kolmen kauden aikana Merkel on kuitenkin vähitellen alkanut määritellä yhteistyön käsitteen merkitystä välineellisempään suuntaan. Erityisesti kansainvälisen finanssi- ja talouskriisin jälkimainingeissa hän korosti, että multilateraalisissa organisaatioissa tarvitaan strategista, tavoitteellisempaa, ajattelua.

Kehystäminen tässä yhteydessä liittyy etenkin siihen, miten eri yhteistyömuodot nähdään. Yhteistyö-käsitteen uudelleenkehystäminen ei tarkoita, etteikö Saksa jatkossakin tukisi multilateraalisia järjestöjä ja siten muuttaisi merkittävästi politiikkaansa. Kyse on ennemminkin yhteistyön käsittämisestä välineellisenä, ei itse päämääränä. Kun kansainväliset multilateraaliset neuvottelut eri politiikka-aloilla eivät edisty, on yhteistyön käsitettä määriteltävä suuntaan, jossa erilaiset pienemmät kumppanuudet ja liittoutumat voivat edistää samoja tavoitteita.

Toisin sanoen tavoitteet määrittävät, miten yhteistyö käsitetään ja mitkä kumppanuudet tai liittoumat ovat keskeisiä kyseisessä asiakysymyksessä. Jos tavoitteet ja tarkoitus ovat hyvin määriteltyjä, myös pienemmät ad hoc perustaiset koalitiot ja kumppanuudet tietyssä asiakysymyksessä saattavat olla mahdollisia. Kolmen kauden aikana Merkel edisti erilaisia kahdenvälisiä, alueellisia ja eri valtioiden yhteenliittymiä liittyen muun muassa ilmasto- ja energiapolitiikkaan (Anpassungspartnerschaften, Rohstoffpartnerschaften) ja ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (Anlehnungspartnerschaften). Viime aikoina yksi tällainen esimerkki on Merkelin ehdotus maahanmuuttoon liittyvästä EU-maiden ”halukkaiden koalitiosta”.

Yhteistyön uudelleenkehystäminen voi liittyä myös Merkelin laajentuneeseen keinovalikoimaan. Kun tavoite on asetettu, tulee valita tarvittavat keinot. Mitä enemmän päätöksentekijällä on eri keinoja keinovalikoimassaan poliittisista ja diplomaattisista keinoista taloudellisiin ja sotilaallisiin, sitä pienempi riski päätöksentekijällä on, että tavoite jää saavuttamatta. Keinovalikoiman laajentamisen vuoksi päätöksentekijän ei lisäksi tarvitse laittaa kaikkia munia samaan koriin, ja yhteen keinoon liitetty riski pienenee. Lisäksi keinojen linkittäminen toisiinsa lisää päätöksentekijän mahdollisuuksia perustella valittuja politiikkalinjauksia toisesta näkökulmasta. Katson, että tämä politiikan tekemisen pragmaattinen lähestymistapa on osoitus Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikan normalisoitumiskehityksestä.

Kolmas huomioni liittyy liittokansleri Merkelin käyttämiin politiikkakonsepteihin ja niiden pitkän aikavälin merkitykseen. Kolmen kautensa aikana Merkel on hyödyntänyt asia- ja politiikkalinkityksiä sekä kansainvälisen että kansallisen vallankäytön ja suostuttelun, yhteisymmärryksen muokkaamisen, välineenä. Liittokansleri Merkel on käyttänyt erilaisia politiikka-aloja yhdistäviä konsepteja, kuten verkostoitunut turvallisuus (Vernetzte Sicherheit), sosiaalinen markkinatalous (Die Soziale Marktwirtschaft) ja kestävyys (Nachhaltigkeit). Nämä konseptit yhdistävät eri tavoin poliittisia, diplomaattisia, taloudellisia, sotilaallisia, sosiaalisia, ympäristö- ja energiapoliittisia sekä kehityspoliittisia asiakysymyksiä ja keinoja riippuen kyseessä olevan politiikka-alueen kontekstista, jolloin valittu politiikka voidaan perustella monista eri lähtökohdista.

Verkostoituneen turvallisuuden konseptilla Merkel yhdisti siviilikeinoihin kovan vallan negatiivisten keinojen ulottuvuuden. Hän toimi saksalaisen sosiaalisen markkinatalousmallin ideoiden puolestapuhujana erityisesti kansainvälisen finanssikriisin jälkimainingeissa. Fukushiman katastrofin jälkeen Energiewendeä ja uusiutuvia energiamuotoja edistäessään Merkel alkoi puolestaan uudelleenkehystää Nachhaltig-käsitteen avulla ymmärrystä talouskasvun ja ympäristön välisestä yhteydestä; talous ei ollut enää pelkästään huomion kiinnittämistä numeroihin vaan talouskäsitykseen haluttiin istuttaa laadullinen ajatus, jossa myös ympäristönäkökulma oli keskeisessä roolissa.

Saksan mahdollisesti jatkossa korostuva vastuu ja rooli eivät kuitenkaan tarkoita, että liittokansleri Merkel olisi luomassa suurvalta-Saksaa. Nousevien talouksien ottaessa suurempaa roolia kansainvälisillä areenoilla saattaa yhteistyön ja yhteistyörakenteiden uudelleenmäärittely olla välttämätöntä. Toisin sanoen Merkelin tavoitteena saattaa pikemminkin olla määritellä kansainvälisiä yhteistyörakenteita siten, että ne vastaavat saksalaista tapaa ajatella: on tärkeää olla mukana määrittelemässä kansainvälisiä yhteistyörakenteita ja niiden sääntöjä, sillä jatkossa kansallisten rakenteiden on sopeuduttava näihin sääntöihin. Näissä rakenteissa toimimiseen tarvitaan politiikkalinkityksiä, sillä linkityksien avulla päätöksentekijän on mahdollista vaikuttaa eri agendojen välillä ja löytää omalle maalleen sopivat tulokulmat.

Pitkällä aikavälillä kansainvälisessä politiikassa tehdyt asialinkitykset saattavat johtaa yksittäisissä valtioissa sekä ideationaaliseen että institutionaaliseen sopeutumiseen, jossa valtioiden ajatusrakenteet ja instituutiot alkavat vähitellen ajan myötä muistuttaa toisiaan. Tämä puolestaan saattaa helpottaa valtioiden välistä yhteistyötä. Onkin tärkeää, että mahdollisimman moni valtio sidotaan erilaisiin yhteistyörakenteisiin, sillä rakenteiden ulkopuolelle jääminen saattaa lisätä konfliktin mahdollisuutta

Ajatuksia Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikan jatkoanalyysista

Liittokansleri Merkel on johtanut Saksaa ja määritellyt Euroopan suuntaa jo vuosikymmenen. Viime kuukausien aikana hänen vahva kannatuksensa on kuitenkin heilahdellut. Vaikka Merkel on kohdannut sisäpoliittista vastustusta ennenkin, Euroopan maahanmuuttokriisissä hänen vallalleen on alkanut nousta vastavoima. Euroopan tasolla tämä oppositio henkilöityy vahvasti Unkarin pääministeri Viktor Orbániin.

Eurooppa-politiikan lisäksi on tärkeää seurata Saksan sisäpolitiikan kehityskulkuja. Esimerkiksi sitä, miten pieni Merkelin politikkaa vastustava puolue AfD (Alternative für Deutschland) mobilisoi Merkelin politiikkaan tyytymätöntä äänestäjäkuntaa. Puolueen kannatus kasvoi selvästi maaliskuun 2016 osavaltiovaaleissa, mikä saattaa enteillä menestystä seuraavissa liittopäivävaaleissa vuonna 2017. Haastajaksi isoille puolueille AfD:stä ei kuitenkaan ole.

Saksan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyen on puolestaan tärkeää seurata, miten Saksan mahdollisesti tukemat sanktiot osana keinovalikoimaa perustellaan jatkossa. Tämä keinovalikoiman laajentuminen saattaa olla yhteydessä Saksan kansainvälisen vaikutusvallan kasvuun. Toisin sanoen onko mahdollista, että vähitellen myös sotilaalliset sanktiot  ovat hyväksyttävä osa Saksan käyttämiä keinoja? Tällöin ehtona on, että sotilaallisten keinojen käytöllä on laaja kansallinen tuki.

Eurooppa-politiikassa puolestaan kiinnostavaa on, miten Saksan johtajat määrittelevät Saksan roolia suhteessa Unioniin. Toisin sanoen jatkuuko pragmaattinen ote perustuen instrumentaalisempaan yhteistyön määrittelyyn, jossa integraatio nähdään tärkeänä mutta ei päämääränä sinänsä. Tällöin myös pienemmät koalitiot edistämässä eurooppalaista projektia ovat mahdollisia. Joka tapauksessa Saksan Eurooppa-politiikasta on vähitellen tullut laskelmoivampaa, jossa yhteisen Euroopan suunnan määrittävät arvojen ja yhteistyön lisäksi myös Saksan intressit.

Voidaan todeta, että kolmen kautensa aikana liittokansleri Merkel on politiikan uudelleenkehystämisellään ja määrittelyillään laittanut alulle muutosnyansseja, jotka liittyvät Saksan omaan itseymmärrykseen roolistaan Euroopassa ja kansainvälisestikin. Merkelin kauden jälkeen Saksan ulkopolitiikan suunta tuskin muuttuu radikaalisti, mutta Merkel on saattanut vähitellen, ”Schritt für Schritt”, käynnistää Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikan normalisoitumiskehityksen, jota hänen seuraajansa on vaikea pysäyttää. Kuten maahanmuuttokriisi on jo osoittanut, Saksan kansa ja poliittinen eliitti saattavat jopa odottaa johtajaltaan vahvaa otetta politiikan muotoilusta ja Saksan intressien ajamista EU-tasolla.