Yksi kansainvälisten suhteiden ja EU-integraation oppiaineiden klassisista ja alati siteeratuista muodostuksista on Stanley Hoffmannin 1960-luvulla lanseeraama high politics/low politics -dikotomia. Hoffmannin mukaan ”korkeaan politiikkaan” voitiin laskea kuuluvan valtiollisen olemassalon kannalta tärkeitä sektoreita kuten ulkopolitiikka, kansallinen puolustus sekä jälkimmäiseen olennaisesti vaikuttava kansallinen budjetti. Ns. matalaan politiikkaan taas jäävät sektorit, jotka eivät suoraan käsittele valtiollisen olemassaolon ydintä, kuten esimerkiksi kauppapolitiikka. Eurooppalaisen integraation kohdalla dikotomian katsottiin tarkoittavan, että Euroopan yhteisön tiivistymisen (lue: vallan keskittäminen EY-tasolle) tahdin määräsi loppuviimeksi omien intressien perusteella kansallisvaltiot. 1960-luvulla näkemykselle näytti löytyvän empiiristä tukea: edeltävällä vuosikymmenellä idea eurooppalaisesta puolustusyhteisöstä tyssäsi ranskalaisten vastustukseen, siinä missä talouden saralla eurooppalainen yhteistyö oli verrattaen kitkatonta.

Ajan myötä näkemys alkoi kuitenkin herättää myös närää EU-integraatiota tutkivien akateemikkojen piirissä kun ”korkeana politiikkana” koetuilla sektoreilla nähtiin alati syvenevää inteegraatiota, mistä esimerkkinä toimii ennen muuta EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, kaikkine puutteineenkin. Yhteisvaluutta euron kohdalla ”korkean politiikan” raja tuli vastaan yhteisessä verotuksessa ja fiskaalipolitiikassa, joiden suhteen päätäntävalta säilyi edelleen jäsenvaltioilla, varsinaisen EU-budjetin jäädessä vain noin yhteen proseenttiin alueellisesta BKT:sta.

Eurokriisin aikana luotujen vakuus- ja vakausjärjestelmien jälkeen voimme kuitenkin todeta EMU-politiikan siirtyneen yhä selkeämmin ”korkeaan politiikkaan”, koska sen mahdolliset kustannukset (ts. valtiolliset tulonsiirrot) ovat näkyvissä verrattaen selkeässä muodossa.

Kun EU:n/EMU:n on kansalaisten (l.äänestäjien) keskuudessa koettu ajautuneen tilanteeseen, jossa huomio kiinnitty yhä enemmän pelkästä (parhaillaan pareto-tehokkaasta) regulaatiosta kohti politisoituja tulonsiirtoja, on selvää, että myös EU:n itsensä legitiimiydellä on entistä suurempi merkitys. Tästä on seurannut, että aiemmin lähinnä akateeminen pohdinta ns. demokratiavajeesta on noussut varsin akuutiksi. Millainen siis on EU-instituutioiden ja Euroopan kansalaisten välinen suhde ja miten tätä suhdetta tulee päivittää eurokriisin tiimoilta? Mm. näihin kysymyksiin vastausta hakee Strathclyden yliopiston veteraaniprofessori Richard Rosen viime keväänä julkaistu kirja Representing Europeans – a pragmatic approach.

Pitkä essee edustuksesta

Rosen lähtökohtana on EU, jossa funktionalistisen, ”kuin varkain” ja taustalla tapahtuvan syvenevän integraation aika on ohi. Tässä mallissa Euroopan päätöksentekijöiden ajama integraatio yhdellä osa-alueella (esim. sisämarkkinat) johti tehokkaamman toiminnan nimissä toiseen (esim. sisämarkkinoiden kitkaa vähentävä yhteisvaluutta). Valuuttaunionin julkinen ja loputon ryömintä on kuitenkin tehnyt tästä mallista kansalaisten ja äänestäjien silmissä mahdottoman, mikä näkyy mediaaniäänestäjän eurokriittisyyden kasvuna. EU:n päätöksenteon elimet ovat kuitenkin, komissio etunenässä, Rosen mukaan edelleen ajaneet Jean Monnet’n institutionalismin hengessä syvenevää integraatiota lääkkeenä eurokriisiin, kansalaismielipidettä tarkastamatta. Koska tämä ei edusta kestävää politiikkaa, korostaa Rose EU:n kansalaisten sitoutumisen tärkeyttä vallitsevan nykytilanteen sijaan, jossa EU-kansalaisten luottamus ja sitoutuminen EU-instituutioihin on heikolla pohjalla. Nykyisissä EU:ta koskevissa debateissa ei siis enää riitä, Suomessakin toisinaan kuultu, argumentti EU:n historiallisesta roolista alueellisen rauhan takaajana; tämä argumentti vetoaa äänestäjiin yhtä paljon kuin ”mustavalkotelevisio”. Eurokriisin keskellä äänestäjälle puuttellisena näyttäytyy myös vetoaminen sisämarkkinoiden rooliin talouskasvun ehostajana.

Esimerkkinä syystä EU-kansalaisten epäluottamukseen Rose pitää Lissabonin sopimuksen tarjoamaa ns. ”citizenship lightia”, jossa eurooppalaista kansalaisaloitetta pidetään riittämättömyydestään huolimatta suurena aikaansaannoksena. Isoissa kysymyksissä kansalaisten mielipidettä ei kuitenkaan konsultoida suoraan EU:n tasolla, mikä on merkittävää sillä kansalaisten (epä)innostus syvempää integraatiota kohtaa on pysynyt tasaisena yhteisestä eurooppalaistumisesta huolimatta. Tämä näkyy syventyneen integraation tiimoilta järjestetyissä paikallisissa kansanäänestyksissä, joissa konsensus on lisääntynyttä integraatiota lopputuloksissa EU-instituutioiden konsensusta kevyempää.

Kolikon kääntöpuoli on EU:n keskinäisriippuvuus, joka aiheuttaa kollektiivisen toiminnan tarpeen esimerkiksi talous- ja ilmastokysymyksissä. 27 jäsenmaan liitossa konsensus syvenevästä integraatiosta on useasti päätöksentekijöidenkin keskuudessa kiven alla (etenkin mediaaniäänestäjän suuremman eurokriittisyyden jälkeen), vaikka tarve olisikin monen nähtävillä.

Mistä siis ratkaisu EU-instituutioiden tehokkaan, mutta legitiimin toiminnan ongelmaan? Rosen, alaotsikon mukainen pragmaattinen, ehdotus lähtee ehostetusta yhteistyöstä, jossa tunnustetaan tiettyjen EU-hankkeiden sopivuus vain osalle jäsenmaista täyden konsensuksen tavoittelun sijaan. Suurten EU-sopimusten ollessa pöydällä tulee niiden hyväksymisestä järjestää Euroopan laajuinen äänestys. Jos jonkun maan äänestäjät katsovat sopimuksen olevan heidän maalleen epäedullinen, tulee ko. maalle Rosen mukaan antaa mahdollisuus jäädä ulos sovitusta.

Rosen näkökulma ei sinällään ole aivan uusi – poliittista kilpailua EU:hun on penännyt mm. London School of Economicsin EU-politiikan professori Simon Hix (kirjassaan What’s Wrong with The European Union and How to Fix It) sekä EU-integraatiosta aikanaan väitellyt ulkomaankauppaministeri Alexander Stubb. Molempien ehdotusten tulokulma on tosin Euroopan komissio, jonka jäsenet voitaisiin ehdotusten mukaan valita Euroopan parlementin edustajien joukosta. Hix korostaa myös komission puheenjohtajaksi pyrkivien linjojen julkista arviointia ja kansallisten poliitikkojen tukea joillekin näistä linjoista/ehdokkaista, jolloin kansalaisten vaikutusmahdollisuudet ja äänestysinto paranisivat.

Rosen diagnoosista on vaikea olla kovasti eri mieltä, mutta ideoiden jalostuksen konkretian tasolle professori jättää suurimmaksi osaksi lukijan vastuulle. Ns. halukkaiden koalitioiden malli on ollut EU:ssa enemmänkin sääntö kuin poikkeus jo pitkään (euro, Schengen), mutta pan-eurooppalaisten vaalien kohdalla jäämme mm. juuri Hixin ehdotuksen kaltaisesta konkretiasta paitsi.

Kuivaksi tiedetyssä EU-kirjallisuudessa Rosen kirja ei välttämättä edusta merkittävää poikkeusta tai tee genren vihaajista faneja, mutta ajaa kuitenkin asiansa pidennettynä esseenä tärkeästä, ja edelleen liian vähälle huomiolle jääneestä aiheesta. Kirjan kaltaisia avauksia toivoisi myös Suomessa viime vuoteen verrattuna melko hiljaisena käyneeseen keskusteluun Euroopan tulevaisuudesta (ja Suomen roolista tuossa tulevaisuudessa). Eurovaaleja ja keskustelullista piristysruisketta odotellessa käy Rosen teos suositeltavasta lukumateriaalista.

Richard Rose, Representing Europeans – a pragmatic approach, Oxford University Press (2013), ISBN 978-0-19-965476-5

Rosen kirjaan liittyvä luento London School of Economicsissa kuunneltavissa täällä.